9.2. Сутність і структура місцевих фінансів

Насамперед слід зазначити, що з кінця 19 сторіччя методичне визначення сутності місцевих фінансів не раз змінювалося. Наприкінці 19 - на початку 20 ст. затвердилося визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, наявних у розпорядженні органів місцевого самоврядування для досягнення поставлених цілей. Термін "місцевого фінансового господарства" почав уживатися з терміном "державне фінансове господарство":

"Місцеві фінанси - сукупність умов забезпечення цивільних потреб підвладних державі місцевих органів влади."

Місцеві фінанси - це система формування, розподілу і використання грошових і інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань як власних, так і делегованих.

Фінанси місцевих органів влади як система включають ряд основних взаємозалежних структурних елементів. Це витрати, прибутки, засоби формування прибутків, інститути системи, суб'єкти й об'єкти системи і відносини між суб'єктами системи, системою та іншими елементами фінансової системи країни в цілому. Це основні елементи системи, реально ця система набагато складніша і має свої особливості, властиві кожній країні. Проте, наведені структурні елементи можуть бути виділені в кожній європейській країні, яка має сформовану фінансову систему місцевих органів влади.

Схема місцевих фінансів, наведена на рис. 1 додатку 2, розкриває місцеві фінанси як систему. Головним елементом фінансів місцевих органів влади є витрати. Саме з витрат треба починати аналіз фінансових систем цих органів влади, тому що саме вони є точним відображенням функцій і завдань, які покладені на місцеву владу.

Витрати органів місцевого самоврядування залежно від їх завдань підрозділяються на декілька функціональних видів. У першу чергу, законодавчо відрізняються так звані обов'язкові витрати. Це - витрати, спрямовані на виконанняобов'язкових завдань, покладених на органи місцевого самоврядування з метою забезпечення визначених стандартів послуг у масштабах усієї країни.

До обов'язкових витрат також відносяться витрати місцевих органів влади, пов'язані з борговими зобов'язаннями по кредитах і позиках.

Виділяються витрати органів місцевого самоврядування для реалізації завдань у рамках власної компетенції, а також так званих добровільних або факультативних зобов'язань. Ще один вид витрат - витрати для реалізації делегованих повноважень.

Крім функціонального призначення, використовується також поділ витрат згідно з їх економічним призначенням. Це так звані поточні витрати і капітальні або інвестиційні витрати. Такий розподіл в Україні вперше було визначено Законом "Про бюджетну систему" в редакції 1995 р.

Наявність обумовлених функціями і повноваженнями органів місцевого самоврядування витрат є причиною формування прибутків цих органів місцевого самоврядування. Прибутки органів місцевого самоврядування також можуть бути класифіковані як відповідно до джерел їх формування, так і згідно з їх економічною природою.

Відповідно до джерел, прибутки органів місцевого самоврядування діляться на податкові надходження, неподаткові платежі (платежі, прибутки від майна, що належить органам місцевого самоврядування (ОМС), від господарської діяльності підприємств комунальної (муніципальної) форми власності, запозичені ОМС на ринку позикового капіталу, прибутки за рахунок кредитів і позик, а також трансферти (субсидії, субвенції і дотації). Відповідно до економічної природи прибутки ОМС підрозділяються на власні прибутки й прибутки, передані місцевій владі.

Власні прибутки - це прибутки, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених для органів місцевого самоврядування. До них відносяться: місцеві податки й збори, прибутки від майна, що належить органам місцевого самоврядування івід господарської діяльності комунальних, муніципальних підприємств, комунальні платежі, а також прибутки за рахунок комунальних кредитів і позик.

До переданих прибутків належать прибутки, що передаються органам місцевого самоврядування органами вищих рівнів влади.

Прийнята у 1996 р. Конституція не деталізує характер і економічну природу доходів ОМС, ст. 142 Конституції встановлює участь держави у формуванні доходів ОМС. Видатки, які з'явилися внаслідок діяльності органів державної влади, компенсуються державою. Ст. 62 Закону України "Про місцеве самоврядування" вказує, що держава повинна гарантувати регіонам у вигляді дотацій і субвенцій доходну базу бюджетів, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних стандартів.

У системі місцевих фінансів розвиваються такі інститути, як самостійні місцеві бюджети, позабюджетні валютні й цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальні позики, фінансові ресурси комунальних підприємств та ін.

Фактично право комунальної власності в Україні з'явилось у зв'язку з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України № 311 від 5 жовтня 1991 р. «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)». Згідно з цією постановою та іншими законодавчими актами, ОМС (місцеві Ради та їх виконавчі органи) здійснюють управління об'єктами комунальної власності, які обслуговують основні соціальні потреби населення: житлово-комунального господарства, торгівлі, транспорту, зв'язку, охорони здоров'я, освіти, культури та ін.

В Україні до інституту комунального кредитування відносяться: облігаційні позики; безоблігаційні позики (угоди оренди, лізингу, податкові позики, іпотечні позики під заставу землі і майна і т.д.); комунальний банківський кредит, комунальний кредит державних банків та ін.

Місцеві податки і збори, що в більшості країн фактично були роздержавлені і виведені зі складу державних податків, розглядаються тепер як власні прибутки органів місцевого самоврядування.

Податковий продукт території - реальна сума податків, що збирається на даній території.

Податковий потенціал території - найбільша сума податків, що підлягає збору відповідно до затверджених законодавчо диференційованих ставках за видами місцевих податків і зборів.

Податкове зусилля являє собою відношення податкового продукту території до податкового потенціалу території.

Фінанси комунальних підприємств являють собою комунальний сектор економіки, спрямований на задоволення суспільних послуг ,об'єктом якого є підприємства комунальної власності.

Фактично в Україні система комунальних платежів одержавлена, проте згідно із Законом "Про місцеве самоврядування" органи місцевого самоврядування мають право на встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів по оплаті побутових, комунальних, транспортних і інших послуг, що надаються підприємствами комунальної форми власності. Головним суб'єктом цих відносин є територіальна громада та ОМС, правовий статус яких закріплений у Конституції України. Ще один суб'єкт подібних відносин -держава, представлена її органами (обласного, районного, міського рівнів).

Об'єктами цієї системи є фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються і використовуються органами місцевого самоврядування для виконання покладених на них повноважень. Однак, на практиці у всьому світі існує непевність у джерелах фінансування для здійснення функцій, покладених на органи місцевого самоврядування.