9.1. Організація місцевого самоврядування у регіоні

Люди завжди селилися компактно. Це обумовлювалося економічними, географічними, політичними та іншими умовами. Виникали "населені місця" й "співтовариства жителів" населених місць.

Акумуляція населення на невеликій території спричиняла виникнення проблем, пов'язаних з регулюванням різних груп інтересів жителів: задоволення потреб, викликаних фактором спільного проживання (благоустрій населеного пункту); узгодження інтересів різноманітних власників і інтересів співтовариства жителів у цілому на основі обмеження і регулювання приватної і державної діяльності на території населеного місця таким чином, щоб умови проживання не погіршувалися. Щоб цього домогтися, був потрібний спеціальний інститут влади, місцева влада, з усіма її атрибутами - компетенцією, правами, обов'язками, самостійним бюджетом і майном. Інакше кажучи, влада, спроможна вирішити більшість виникаючих питань на місці, не звертаючись за допомогою до центру. У ході історичної еволюції різних країн і народів така влада сформувалася. Це -місцеве самоврядування, на рівні міст - муніципальне самоврядування. Загально­визнаним є визначення місцевого самоврядування, дане в Європейській хартії місцевого самоврядування (ст.3): "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і дійсна спроможність місцевих співтовариств контролювати й управляти в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення значною частиною суспільних справ". Це визначення звертає увагу на три основних аспекти.

Юридичний: право місцевого співтовариства самому і під свою відповідальність вирішувати місцеві питання. Тут під місцевим співтовариством розуміється природне об'єднання громадян, які утворять на визначеній території колектив.

Економічний: можливість (спроможність) будувати своє життя для власного блага і за свій рахунок. Іншими словами, наявність фінансів і майна повинна бути достатньою для задоволення колективних потреб жителів

(міський транспорт, спорудження інженерних комунікацій, будівництво й утримання житла, соціально-культурної і побутової сфери і т.д.).

Політичний: створення власних, відмінних від державних і таких, що не входять до їхньої системи, органів влади і управління, уповноважених населенням діяти у рамках їхньої компетенції, довірену законами країни цьому співтовариству.

Таким чином, місцеве самоврядування є владою особливого роду і характеризується чотирма головними ознаками.

Централізовано встановлені обмеження. Вони подані двома групами заходів: наявністю адміністративних меж, що окреслюють територію місцевого самоврядування, отже й фізичні межі дії органів місцевого самоврядування, і політико-правові обмеження - законодавчі норми й правила, що обумовлюють принципи і порядок діяльності самоврядування у державі.

Наявність власної компетенції, тобто власного кола справ, що не збігаються з державними справами і пов'язані, як правило, з організацією умов для здійснення діяльності та проживання місцевого населення. При цьому держава вправі покласти на органи місцевого самоврядування частину своїх функцій, але вона зобов'язана "заплатити за їхнє виконання", тобто забезпечити фінансові ресурси, не передбачені раніше (наприклад, утримання та обслуговування апарату судів, розташування військ і т.п.).

Господарська самостійність у вирішенні питань локального характеру. Вона припускає наявність достатньо самостійних джерел і засобів для вирішення місцевих проблем, віднесених законодавчо до компетенції органів місцевого самоврядування.

Відповідальність перед населенням, коли формування органів місцевого самоврядування - персонального складу, структури влади, регламенту представницької і виконавчої гілок влади і глави місцевого самоврядування здійснюється безпосередньо місцевим співтовариством, а не центральними органами влади.

Таким чином, місцеве самоврядування - влада особливого роду, не державна, а привселюдна влада, самостійно сформована місцевим співтовариством для вирішення місцевих проблем.

Інституціоналізація місцевого самоврядування - це цілісний процес, що припускає вплив по всіх напрямках і елементах, які стосуються формування нового соціального інституту. Досвід країн, де існує розвинута система місцевого самоврядування, показує, що найбільш важко піддаються змінам територіальні й організаційні основи місцевої влади: чим довше існують адміністративно-територіальні структури, тим складніше їх реформувати. Аналіз європейського досвіду показав, що простіше реформувати розподіл функцій, систему дотацій, ніж реформи організаційних структур місцевого самоврядування, бо форми їхньої взаємодії з державними органами влади відносно рідкісні. Вибір територіального рівня та організаційних структур місцевого самоврядування має довгострокові наслідки і є, очевидно, необоротним у більшості країн. Так, права й обов'язки місцевих органів влади у Великобританії визначаються парламентом. Децентралізація і регіоналізація управління здійснюється як вертикально (компетенція переходить від центру в регіони, знижується рівень прийняття рішень), так і модульно (униз делегується фінансово підкріплене право вирішення окремих проблем). У цілому органи місцевого самоврядування Великобританії в першу чергу орієнтовані на вирішення соціальних проблем відповідної території, забезпечення комплексності її розвитку, формування рис її цілісності як соціокультурного механізму, охорону навколишнього середовища. При цьому Англія та Уельс (без Великого Лондона) включають 53 графства, а останні розпадаються на 369 районів. Реалізується система двох різних регіональних моделей: "неметрополітенські графства - райони", "метрополітенські графства - райони". Подібне розмежування являє собою прийнятна поступка централізації і децентралізації, три- і дворівневої систем управління.

У Франції територіальна структура включає такі рівні: комун, департаментів, регіонів, а також морські департаменти і міста з особливим статусом (Париж, Ліон, Марсель). У комунах представницькими органами є муніципальні ради, в департаментах - регіональні ради, в регіонах - регіональні ради, асамблеї і т.п. Важливо, що в основі віднесення до місцевого господарства лежить не під­порядкованість органів місцевого самоврядування, а задоволення потреб локальних груп населення. Міжкомунальне партнерство забезпечується міжкомунальними синдикатами, округами, міжміськими асоціаціями. Подібний підхід дозволяєконцентрувати зусилля аналогічних структур, підтримувати інтереси населення територій з близькими фаховими або ціннісними установками.

Таким способом різні держави по-різному комбінують рівні управління, використовують можливості регіональної господарської політики у відкритій на рубежі 20-21 ст. перспективі.

Першим багатостороннім правовим актом, що визначає і захищає принципи місцевого самоврядування, стала Європейська Хартія про місцеве самоврядування. Її підписали країни - члени Ради Європи в жовтні 1965р. Відповідно до п.1.ст. 9 "Фінансові засоби органів місцевого самоврядування", країни, які її підписали, беруть на себе два зобов'язання. По-перше, органи місцевого самоврядування повинні бути наділені власними засобами на достатньому рівні. По-друге, ці органи, в рамках загальнодержавного економічної політики, можуть розпоряджатися цими засобами.

Хартія також закріплює принцип відповідності фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування обсягу покладених на них функцій. Частина фінансових засобів місцевих органів влади повинна надходити за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких встановлюються в межах законів.

Таким чином, здійснення політичного вибору між послугами, що надаються, і витратами на них, що оплачує місцевий платник податків, є найважливішим завданням місцевих виборних представників.

Передбачається також використання процедур фінансового вирівнювання або еквівалентних засобів, призначених для коригування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування, для захисту фінансово слабких органів місцевого самоврядування.

Хартія вказує на необхідність попереднього узгодження з органами місцевого самоврядування джерел, обсягів і термінів виділення їм перерозподілених засобів.

Асигнування з бюджету, відповідно до п. 7 ст.9 Хартії, не повинні обмежувати свободу органів місцевого самоврядування. Тобто держава, що надає субсидії місцевій владі, по можливості, не повинна обмежувати свободу їх використання. Таким чином, Європейська Хартія про місцеве самоврядування визначила основні стандарти побудови фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.