6.1.  МІГРАЦІЙНИЙ ДОСВІД ЄВРОПЕЙСЬКИХ КРАЇН І ІММІГРАЦІЙНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

Комісія з імміграційних апеляцій Великої Британії була заснована 1970 р., коли Британський уряд погодився на рекомендації Комітету Уілсона, який вва­жав , що рішення з приводу імміграції повинні підлягати перегляду Трибуналом. Комісія складається з суддів, котрі самостійно розглядають особисті справи, та Імміграційного апеляційного трибуналу у складі трьох осіб. Голова Трибуналу, який має юридичну освіту, разом з двома членами розглядають оскарження та окремі справи, рішення з яких було прийнято суддями нижчої інстанції.

Людина, яка подала апеляцію, має право на безкоштовну юридичну по­раду чи адвоката. Існують дві державні агенції, що надають ці юридичні по­слуги, та кілька благодійних організацій, які пропонують окремі види по­слуг стосовно імміграційних справ.

Імміграційне законодавство містить три категорії:

1. Положення та Директиви Європейського Союзу. Зараз проводиться ро­бота щодо уніфікації законодавства Великої Британії та ЄС. У тих випад­ках, коли існують протиріччя, перевага надається законодавству ЄС.

2. Законодавство Великої Британії. Сюди належать закони та норматив­ні акти. Основні закони:

0 Закон про імміграцію 1971 р. На його підставі розбудовувалась сис­тема імміграційного контролю у її нинішньому вигляді.

0 Закон про національності у Британії 1981 р. дав нове визначення громадянству у зв’язку з запровадженням нової системи іммігра­ційного контролю.

0 Закон про імміграцію 1988 р. З його появою було значно обмежено права на апеляцію.

0 Закон про притулок та імміграційні апеляції 1993 р. скасував право на апеляцію для окремих категорій осіб, яким відмовлено у візах, та поширив право на апеляції для тих осіб, що перебувають у Великій Британії, але яким було попередньо відмовлено у притулку.

Нормативні акти. Це накази та положення, підготовлені на підставі законів, та Імміграційні правила.

3. Право прецеденту. Базується на рішеннях Палати лордів, Апеляцій­ного суду та Вищого Суду, які переглядають та виносять рішення по справах, що розглядалися у судах нижчої інстанції, у Трибуналі та імміграційними суддями.

Апеляції щодо надання притулку. Велика Британія має зобов’язання перед особами, які шукають притулку чи статусу біженця, за умовами Кон­венції ООН 1951 р. та Протоколу про статус біженця 1967 р.

Закон від 1993 р. значно обмежує право на апеляцію, але в той же час всі, хто перебуває у Великій Британії, мають право на апеляцію. Ті, хто вва­жає, що рішення про їх депортацію порушують Конвенцію 1951 р., також можуть подати апеляцію.

Міграційний досвід Німеччини. Після Другої світової війни виник ста­більний еміграційний потік з Німеччини у СІЛА та Австралію зворотна мі­грація іноземців у свої країни. Кількість іммігрантів значно перевищила кількість емігрантів.

Іноземці мають інший правовий статус, ніж німецькі громадяни. Є спе­ціальний закон - Акт про іноземців, створені спеціальні установи, введені відповідні бюрократичні процедури. Є принцип - натуралізація в Німеччині (являє собою складну процедуру і відбувається досить рідко, за винятком етнічних німців («зовнішніх поселенців»).

Хвилі імміграції у Західній Німеччині:

1) Особи, вигнані з колишньої Східної Європи (10 млнчол.), з території по лінії Одеру - Нейсе (сучасна Польща). Вони були інтегровані завдяки комплексній програмі, заснованій на принципі рівного розподілу тя­гаря між усім населенням країни (тривав близько трьох десятиліть).

2) Міграція з НДР у ФРН - близько 2,5 млн німців з 1948 по 1961 р. з щорічним прибуттям у країну 10 -15 тис. чол., в основному пенсіоне­ри, а загальна кількість емігрантів з НДР склала 3,5 млн чол.

3) Трудящі-гості, або нетрудова міграція. З 1955 р. запрошено мільйони гостей з Італії, Іспанії, Португалії, Югославії та Туреччини.

4) Зворотна міграція етнічних німців зі Східної Європи (Румунія, Поль­ща, Чехословаччина, Угорщина, Югославія, СРСР) - близько 2,5 млн.

5) Іноземні біженці, особи, що шукають притулку. У Німеччині існує унікальна правова основа для цього виду імміграції: Конституція вказує, що іноземці, які зазнають політичних переслідувань, мають право на притулок. Вирізняють справжніх політичних біженців та ім­мігрантів з економічних причин (біженці по бідності).

6) Міграція у сусідні західноєвропейські країни та з них (еміграція) - Австрія, Швейцарія, Голландія тощо. Частка іноземців, що постійно мешкають у країні, становить 7 %, а з «трудящими-гостями» складає

6 млн іноземців - 10 % населення. Зокрема у Франкфурті та Штутгар- ті - до 20 % іноземців, а у ряді регіонів - до 50 % .

Німецьке законодавство.

Німеччина не вважає себе типовою «країною імміграції», як СІЛА та Ав­стралія, і в ній немає так званого акту про імміграцію. Є закон про натура­лізацію без індивідуального права на неї. Громадянство надається після 10 років проживання в країні.

Розроблено положення про надання притулку як єдина правова можливість отримати громадянство. Правові документи покликані зменшити та перевести наплив іммігрантів у регульоване русло. Дебатується питання: чи варто Німеч­чині зберігати свою конституційну «відкритість» щодо шукачів притулку.

Планується обмежити право етнічних німців на рееміграцію.

Створено підрозділи з адміністративних питань в установах у справах іноземців та установи з питань надання притулку як на рівні федерації, так і на рівні земель.

Основна характерна риса - будь-яка людина має право на перевірку юридичним шляхом будь-якого адміністративного рішення, яке суперечить його інтересам.

Німеччина, пишаючись створеною в країні всеохоплюючою та складною системою адміністративного права та судів, дозволяє всім категоріям іммі­грантів звертатися до суду.

Німецький закон про мінімальний прибуток та соціальну допомогу відкри­тий для кожного та розглядається як право людини, а не право громадянина. Тобто іммігранти поза їх правовим статусом отримують відповідну підтримку.

Міграційний досвід Фінляндії. Фінляндія була країною широкомасш­табної міграції як до своєї Незалежності (1917), так і після неї (СІЛА, Ка­нада, країни Південної Америки). Зараз у країні спостерігається вкрай не­значна імміграція та еміграція, а також зворотна міграція фінів (населення Фінляндії складає 5 млн, а за кордоном проживає 1,1 млн фінів). Емігрують, в основному, у Північну Америку та Швецію (третина фінів за кордоном).

Унаслідок Другої світової війни довелося переселяти близько 12 % власно­го населення, що стало найбільшим переміщенням мас людей у Північній Євро­пі. Біженців зараз небагато, осіб, що шукають притулку, приблизно 2 тис. чол., а частка іноземного населення у 1992 р. склала 0,7 % (найнижча в Європі).

Міністерство внутрішніх справ відповідає за підготовку положення щодо в’їзду, проживання та виїзду з країни, за прийняття рішення щодо біжен­ців. МЗС країни відповідає за виконання міжнародних зобов’язань, Мініс­терство праці - за міграційну політику та видачу дозволів на роботу. Мініс­терство соціального забезпечення та охорони здоров’я - за прийом біженців та осіб, що шукають притулку, та координацію послуг.

Спеціального органу, що розв’язував би проблеми іноземців, немає. Самі ж іноземці прирівнюються до фінських громадян щодо послуг, соціальної допомоги та медицини.

70 тис. фінів живе в Росії, 25 тис. в Естонії, що створює передумови для мобільності робочої сили, російського та фінського персоналу спільних під­приємств, а наявність фінів у Росії є своєрідним мостом через мовні та куль­турні бар’єри, які варто використовувати у співробітництві.

Майбутні напрями політики щодо іноземців будуть ґрунтуватися на тих самих принципах, що й в інших країнах Північної Європи - вони будуть мати статус, рівний статусу фінських громадян.

Правовий статус іноземців у Францїі. Франція має надзвичайно роз­винену правову базу, необхідну для правового регулювання перебування близько 4 млн іноземців на території країни.

Юридичний статус іноземців у Франції в цілому (як і в переважній більшості країн), відрізняється від статусу французьких громадян. Особисті свободи і, зокре­ма, право в’їзду, виїзду з країни підпорядковуються суверенітету держави. Тобто, якщо Франція відповідно до норм міжнародного права «відкрита» для своїх гро­мадян, то це жодним чином не розповсюджується на іноземців, в’їзд, перебування та умови проживання яких на території Франції підлягають чіткому державному регулюванню та контролю. Іноземці, на відміну від громадян Франції, також обме­жені в деяких правах. Різняться певним чином і їх обов’язки перед державою.

Проте статус самих іноземців також неодноманітний. Відмінності у правах вихідців з різних країн залежать, переважно, від чинних двосторонніх чи бага­тосторонніх міжнародних угод Франції (багатосторонні конвенції, договори про дружбу, співробітництво, торгівлю, взаємодопомогу, угоди стосовно митних питань, соціального забезпечення, оподаткування, консульських питань тощо). Залежно від досягнутих домовленостей різняться і права громадян тієї чи іншої країни, які проживають чи певний час знаходяться на території Франції.

Так, Римський договір дає виняткові права на території Франції вихід­цям з країн-членів ЄЄ, специфіка відносин Франції з країнами - колишніми французькими колоніями полягає також у певних поступках стосовно гро­мадян чи вихідців з цих країн. Статус біженців на території Франції визна­чається Женевською конвенцією 28 липня 1951 р.

Таким чином, першоджерелами прав, якими регулюються умови пере­бування та статус іноземців у Франції, є міжнародні угоди та національне публічне й приватне право.

У Франції створено досить розгалужену адміністративну мережу, яка користується впливовими важелями та можливостями для здійснення контролю з боку держави за в’їздом та перебуванням у країні іноземців, зо­крема такі установи, як Національна імміграційна служба (ОМІ), Французь­ка служба захисту біженців та апатридів, Національна рада іноземного на­селення (останню створено у 1984 р., очолюється міністром, що опікується справами іммігрантів, до її складу входить 16 представників іммігрантів, 12 представників профспілок, щонайменше троє з яких теж мають бути іно­земцями, представники відповідних міністерств, ОМІ, деяких громадських організацій; збирається двічі на рік і має консультативні функції) тощо.

Питання в’їзду й перебування іноземців у Франції регулюються, голо­вним чином, в адміністративному порядку. В’їзд іноземців до Франції під­порядковується двом типам вимог: підготовка відповідних документів та відсутність рішення про відмові на в’їзд. Кількість та види документів, які іноземцеві належить подати для отримання дозволу на в’їзд, залежить від громадянської належності зацікавленої особи та від мети в’їзду (об’єднання сімей, туризм, з метою працевлаштування тощо).

Загалом кожен іноземець повинен мати паспорт та візу. Проте деякі іно­земці можуть в’їжджати до Франції як без віз, так і без паспортів: наприклад, громадяни сусідніх з Францією країн, що мешкають поблизу спільних кордо­нів, або зайняті на сезонних роботах. Правом безвізового в’їзду на територію Франції відповідно до домовленостей в рамках ЄС користуються громадяни країн-членів. Деякі інші іноземці також користуються правом безвізового в’їз­ду, але по паспортах: у рамках двосторонніх угод можуть їздити переважною більшістю європейських країн біженці, які мешкають у Франції і отримали дозвіл від компетентних властей Франції (Тітре де вуайяж). При цьому в од­них випадках вимагається оформлення запрошення, підписаного особою, яка приймає в себе іноземця, та мером міста, в інших - ні. Порядок оформлення приватного запрошення іноземців на територію Франції став дещо простішим, але водночас особа, яка запрошує до себе іноземного громадянина, несе значно більшу відповідальність перед законом порівняно з минулим. Спрощений по­рядок в’їзду до Франції передбачено громадянам Марокко, Тунісу, Алжиру.

Регулювання в’їзду іноземців з метою об’єднання сімей здійснюєть­ся відповідно до декрету № 84-1080 та Закону № 93-1027 і має багато осо­бливостей та обмежень. Докладніше про порядок в’їзду до Франції інозем­ців з метою працевлаштування повідомлялося в інформації Посольства від 02.11.1994 р. № 500-177.

Нещодавніми змінами до законодавчих актів чіткіше визначено порядок та випадки відмови у наданні іноземцям дозволу для в’їзду в країну і, осо­бливо, порядок та підстави для їх висилання з Франції в разі необхідності. Найбільш широким поняттям, яке часто застосовується в подібних випад­ках як підстава для відмови, є загроза громадському порядку. В певних ви­падках такою підставою можуть бути рішення суду або поліції (в разі зафік­сованих нею випадків порушення іноземцем чинного в країні порядку - такі рішення, як правило, обмежуються терміном до 1 року).

Для вихідців з ряду країн (Афганістан, Вірменія, Азербайджан, КНДР, Грузія, Ірак, Іран, Йорданія, Ліван, Лівія, Сирія, Судан, Йемен та Палести­на) циркуляром Міністра внутрішніх справ від 27.01.1994 р. впроваджено також і виїзні візи з території Франції. Таке рішення ґрунтується на ст. 36 ордонансу № 45-2658 та Закону № 93-1027.

Ордонанс 45-2658 від 02.11.1945 р., який головним чином служив регулятором, першоосновою для інших правових актів Франції стосовно перебування в країні іно­земців, останнім часом було корінним чином перероблено в напрямі суттєвої жор­сткості режиму перебування іноземних громадян (найсуттєвіші зміни внесено Зако­ном № 93-1027 від 24 серпня 1993 р. стосовно посилення контролю за імміграцією).

Посилення жорсткіших умов стосувалося, зокрема, і порядку отримання посвідки про постійне проживання, без якої іноземні громадяни практично не можуть влаштуватися на роботу у Франції. Зараз оформляються два види посвідок: «карт де сежур» та «карт де резідан». Перша - терміном до одного року, друга - до 10 років, після чого вони мають поновлюватися.

Декретом 93-290 від 5 березня 1993 р. утворено Національну Раду для інтеграції іммігрантів у Франції з досить широкими повноваженнями (див. також відповідні постанови від 25 червня та 10 листопада 1993 р.). Декретом від 29 березня 1993 р. у Франції створено інформційну автоматизовану елек­тронну систему ведення досьє на кожного з іноземних громадян чи осіб без громадянства, які приїжджають або мешкають у Франції.

У департаментах Франції нещодавно створено комісії з прийому та пе­ребування іноземців, які мають значні права (хоч остаточне рішення щодо іноземного громадянина часто приймає префект регіону). Права цієї комісії закріплені Законом 93-1027 вст. 11.30 та 47.

До транспортних компаній, які привезли на територію країни іноземців, що не мають права на в’їзд до Франції, також застосовуються певні санкції, зокрема вони зобов’язані за власний кошт вивезти іноземця з Франції, якщо він не мав належним чином оформлених документів, які давали йому право потрапити на територію країни.

Законом 93-1313 від 20 грудня 1993 р. передбачено досить ефективні санкції проти тих осіб чи установ, що сприятимуть нелегальному в’їзду, пе­ресуванню та проживанню іноземців на території країни (ст. 35-1-А-Б). Такі дії кваліфікуються у Франції як злочин.

Французькі законодавці вважають, що ще й сьогодні є значні можливості для небажаного з точки зору офіційної Франції легального в’їзду на її терито­рію іноземних громадян. Громадська думка, засоби масової інформації Фран­ції надзвичайно часто підкреслюють, що значна частина всіляких негараздів на території країни спричиняється «засиллям» іммігрантів. Останнім часом нормативними актами впроваджено більш жорсткі вимоги щодо регулюван­ня в’їзду з-за кордону на територію Франції членів сім’ї французького грома­дянина або іноземного громадянина, що мешкає на території Франції (об’єд­нання сімей регулюється, головним чином, Законом 93-1027 ст. 23 і ЗО).

Надзвичайно важлива увага приділяється питанням надання політично­го притулку. Права іноземців на отримання політичного притулку у Франції записані в преамбулі конституції та в законі від 25 червня 1952 р., яким було створено також спеціальну французьку службу захисту біженців та апатри­дів (ОФПРА). Ці проблеми європейські держави намагаються погоджувати між собою і вирішувати спільно, є вже низка міжнародних домовленостей щодо погодженого порядку надання політичного притулку. Основні питання передачі іноземного громадянина до країн-членів ЄС, а також порядок адмі­ністративного затримання іноземців, осіб без громадянства чи таких, що не мають документів, регулюються згаданим вище Законом (ст. 25 та 27).

Прийняті останнім часом за поданням Міністерства внутрішніх справ Франції закони та інші законодавчі акти стосовно державного контролю за легальною імміграцією та припинення нелегального в’їзду іноземців на те­риторію країни журналісти називають «Законами Паскуа» - за ім’ям міні­стра внутрішніх справ в уряді Балладюра, завдяки активній позиції якого було модифіковано всю цю галузь державного контролю та регулювання.

Значні зміни щодо посилення суворості сталися в усіх інших сферах жит­тя країни, які стосуються іноземних громадян: порядку набуття французь­кого громадянства (зокрема, якщо раніше всі діти, що народилися у Фран­ції від змішаних шлюбів, автоматично вважалися громадянами Франції, то нині така дитина має з досягненням нею повноліття подати заяву про вступ до французького громадянства), а також в адміністративному плані - в по­рядку отримання віз, укладення іноземцями шлюбу на території Франції або міжнаціональних шлюбів з участю громадян Франції чи іноземців, що проживають на її території (іноді іноземний громадянин чи громадянка, що одружилися з громадянином Франції, мають змогу отримати дозвіл на по­стійне проживання у Франції лише через 2 роки (в окремих випадках - ра­ніше) і лише після певної принизливої, як вважається, процедури з метою підтвердження, що шлюб не був фіктивним); стосовно навчання іноземців у навчальних закладах Франції або професійної підготовки, обміну прав водія на національне посвідчення, оформлення іноземцям інших документів, що дають право тимчасового перебувати на території Франції, а також впрова­дження перевірки наявності чи дійсності цих документів поліцією у громад­ських місцях (підставами для перевірки може послужити, зокрема те, що людина читає іноземну газету або розмовляє з акцентом) тощо.

Надзвичайно складним є порядок допуску іноземців до національної систе­ми соціального страхування та різноманітних форм соціальної допомоги. Разом з тим, ті іноземці, що офіційно отримали дозвіл на працевлаштування у Франції і працюють, користуються всіма видами соціального захисту та соціальної до­помоги нарівні з рештою громадян Франції. На всіх іноземців чи осіб без гро­мадянства, які отримують заробітну плату або мають інші прибутки у Франції, поширюється, нарівні з громадянами Франції, системи оподаткування з ураху­ванням положень міжнародних угод про уникнення подвійного оподаткування. Іноземці у Франції користуються публічними правами: свободою совісті, вірос­повідання, правом на об’єднання в асоціації, створення профспілок тощо.

Проте іноземці не мають права брати участь у політичному житті краї ни: обирати президента, парламент тощо. Хоча вони можуть обирати та буті- обраними до певних громадських та професійних об’єднань і організації (наприклад, торгова палата, батьківська рада навчального закладу тощо) Існують також певні обмеження для іноземних громадян для їх прийому н державну службу або на окремі види професійної діяльності.