5.5.  МІГРАЦІЙНЕ ЗАКОНОДАВСТВО ЄВРОПИ

Європейські країни в основному надали іноземцям, що проживають на законних підставах, ті самі економічні та соціальні права, що й власним гро­мадянам. Так, конвенції та рекомендації РЄ, МОМ та ООН закріпили прин­ципи для мігрантів та громадян у таких сферах, як винагорода за працю, членство у профспілках, звільнення, користування послугами служб зайня­тості, оподаткування, соціальна та медична допомога, освіта та професійна підготовка, житлові умови, доступ до суду тощо. Досвід одначе свідчить, що формально рівне ставлення на практиці не забезпечує рівність можливос­тей. Ось чому деякі країни вважали за необхідне вжити заходів боротьби з дискримінацією, здійснити кроки, спрямовані на надання мігрантам мож­ливості повною мірою виявити свої здібності. Політичні права, надані іно­земцям, значно обмеженіші (ст. 16 ЕКПЛ дозволяє державам обмежувати політичну активність іноземців). Іноземці зазвичай користуються основни­ми свободами слова та зібрань; може створюватись консультативний меха­нізм, який дозволить іноземцям (чи їх асоціаціям) доводити їх точку зору до місцевих, а іноді й державний властей; деякі країни надали іноземцям право голосувати та право бути обраними у місцеві органи влади (Маастрихтська угода поширила це положення на всіх громадян країн ЄС).

Особи, що законно приймаються на роботу чи прибувають з метою возз’єд­нання сімей, отримують посвідку на проживання. Більшість країн мають бо­дай дві категорії цих посвідок: а) на перший період, короткотермінова чи тим­часова посвідка на проживання, дійсна 1 рік та поновлювана, якщо викону­ються умови, необхідні для в’їзду; б) для осіб, які перебувають в країні на за­конних підставах протягом певного періоду (зазвичай 5 років), довгострокова чи постійна посвідка. Такі посвідки на проживання дійсні протягом кількох років та поновлюються автоматично чи діють необмежений час. Громадяни ЄС мають право на посвідки на проживання в інших країнах Європи.

Доповідь Будапештської групи «Про здійснення угод щодо зворотного до­пуску осіб», зачитана та розповсюджена під час наради Будапештської групи в Осло 3-4 жовтня 1996 p., у якій зазначено, що вона підготовлена Чеською Республікою за технічного сприяння Групи з Міжурядових консультацій.

Цей документ складається з таких розділів: 1. Історія питання. 2. За­гальні висновки. 3. Проект принципів. 4. Можливий проект рекомендацій.

5. Додатки: (1) Порівняння проекту двосторонньої угоди про зворотний до­

пуск осіб ЄС до проекту принципів Чеської Республіки для Будапештської групи. (2) «Проект рекомендації Ради відносно взірця двосторонньої угоди про зворотний допуск осіб між державою-членом ЄС і третьою країною». (3) Перелік угод про зворотний допуск осіб.

У цій доповіді коротко викладається історія питання стосовно здійснен­ня угод про зворотний допуск осіб, а також зазначається, що такий механізм є невід’ємним елементом регулювання міграційних потоків та ефективним інструментом проти незаконної міграції. Зворотний допуск громадян та осіб без громадянства є складовою операцій, якими передбачається повернення іммігрантів, включно з правом їх примусового вислання, якщо це стосуєть­ся тих людей, що порушують національні закони країни перебування.

Потреба в таких угодах пояснюється необхідністю боротьби з нелегаль­ною імміграцією та упорядкуванням міграційних потоків. Спочатку краще випробувати на практиці механізм ефективності двосторонніх угод, а потім запроваджувати багатосторонні угоди, що мають бути «ідеальними», а не пе­редчасними і тому недійовими. Завдання цих угод - боротьба з незаконною міграцією, за підтримання порядку, політичної та соціальної стабільності, в тому числі - врівноваження імміграційних загроз, а також упереджуючий вплив на свідомість та світогляд потенційних іммігрантів.

Доповідь містить інформацію про процедуру зворотного допуску осіб, яка може визначатися двосторонніми угодами, можливі ускладнення з транзитними іммігрантами тощо. При цьому згадується так звана пробле­ма «безпечної третьої країни», яка випливає з контексту угод Дублінської конференції. Розглядається питання про будь-які, а також «більш широкі» зобов’язання, що витікають із вже укладених двосторонніх угод, які могли б сприяти зворотному допуску громадян та осіб без громадянства.

Проектом принципів передбачається встановлення процедури для повер­нення та зворотного допуску, а також для транзитного переїзду з цією метою через територію «третьої країни». Наголошується, що угоди про зворотний допуск осіб не можуть вступати у протиріччя із зобов’язаннями держав, які витікають з тих міжнародних конвенцій і договорів, що ними підписані. Ці угоди не повинні використовуватися з метою масового висилання громадян чи осіб без громадянства, а також у тих випадках, коли особи не погоджу­ються добровільно повертатися на батьківщину.

Зворотний допуск громадян третьої держави, згідно з положеннями до­повіді, може застосовуватись тоді, коли громадянин або особа без громадян­ства порушує умови чи правила в’їзду, а також проживання на території дер­жави. Це стосується й осіб, яким надано або надається статус біженця, тих громадян, що не мають дійсної постійної посвідки на проживання і статусу біженця. Незаконний перетин кордону може бути підставою для зворотного повернення, але за умови, якщо цей факт є доведеним.

Транзитний проїзд через територію третьої країни може здійснюватися лише з метою зворотного допуску (повернення), а також поліційного супро­воду, відповідно до вимог національного законодавства, яке не може порушу­ватися. Якщо транзитний проїзд не завершується виїздом у країну призна­чення, то третя держава має право повернути таку особу назад. Усі витрати за транзитний переїзд несуть країни, що повертають і приймають іммігрантів.

У рекомендаціях доповіді зазначається потреба в розробці концепції, ви­значень і понять, які можна використовувати в угодах про зворотний допуск осіб, а також при розробці та застосуванні механізму повернення незакон­них іммігрантів.

Проект і рекомендації Ради Європейського Союзу відносно проекту дво­сторонньої угоди про зворотний допуск осіб між державою-членом ЄС і тре­тьою країною. Рада ЄС рекомендувала державам-членам Союзі з 1 січня 19- 95 р. використовувати цей проект угоду як основу в переговорах з третіми кра­їнами про укладенні угод про зворотний допуск осіб. Так, проект передбачає, що кожна договірна сторона на прохання іншої договірної сторони без будь- яких формальностей допускає назад осіб, які не дотримуються умов для в’їзду або проживання на території договірної сторони, котра запрошує, за умови іс­нування доказів, що вони мають громадянство цієї сторони. За заявою договір­ної сторони, що запрошує, інша договірна сторона терміново видає особам, які підлягають зворотному допуску, проїзні документи, необхідні для репарації.

Договірна сторона, через зовнішній кордон якої в’їхала особа, яка не від­повідає діючим умовам в’їзду на територію договірної сторони, що запрошує без будь-яких формальностей.

Якщо особа, яка прибула на територію запрошуючої договірної сторо­ни, не виконує чинних умов для в’їзду або проживання та якщо ця особа має дійсну візу, видану іншою договірною стороною, ця договірна сторона допускає назад цю особу без будь-яких формальностей за заявою договірної сторони, що запрошує.

Посвідка на проживання означає будь-який виданий однією з договірних сторін дозвіл, який надає право особі проживати на території цієї договірної сторони. Це не виключає тимчасовий дозвіл на проживання на території цієї договірної сторони.

Договірна сторона, що запрошує, терміново відповідає на прохання про зво­ротний допуск у будь-якому випадку в терміни, які не перевищують 15 днів.

Заява про зворотний допуск може подаватись упродовж одного року до­говірною стороною, яка відмітила незаконний в’їзд і перебування громадя­нина третьої країни на її території.

Немає необхідності в тому, щоб договірна сторона, що запрошує, видава­ла транзитну візу.

Договірна сторона робить спроби щодо обмеження транзитного проїзду іноземців, які не можуть бути повернені безпосередньо в країни їх похо­дження.

Оскільки особисті дані повинні передаватися для здійснення угоди, то ця інформація стосується лише наступного:

0 дані про особу, яку перевозять, та за потреби про членів її сім’ї (пріз­вище, ім’я, псевдоніми, дата й місце народження, стать, дійсне і будь-яке попереднє громадянство);

0 паспорти, посвідчення особи та інші документи, що посвідчують осо­бу, проїзні документи і перепустки (номер, термін дії, дата видачі, ор­ган, який видав, місце видачі тощо);

0 інші подробиці, необхідні для з’ясування особистості людей, які під­лягають перевезенню;

0 місце зупинки та маршрути;

0 посвідки на проживання або візи, видані однією з договірних сторін;

0 договірні сторони надають одна одній взаємну допомогу в застосуван­ні даної угоди.

З цією метою створюється комітет експертів. Угода набуває чинності в перший день другого місяця після її підписання. Угода укладається на невизначений період.

Європейська конвенція про правовий статус трудящих-мігрантів прий­нята 24 листопада 1977 р. і визначає категорії осіб, до яких її вимоги не за­стосовуються: це прикордонні трудящі, артисти, моряки, особи, що навча­ються, сезонні робітники та ін. У подальшому розглядаються такі питання, як форми набору на роботу, медичне обстеження і професійний іспит, право на виїзд, на допуск у країну - адміністративні формальності, формальності та процедура, які стосуються трудового контракту. Детально регламентуються такі складові елементи набору трудящих-мігрантів, як інформація про умо­ви проживання, характер роботи, платня тощо, а також пересування, дозвіл на роботу, видача посвідчення на проживання, допомога в їх облаштуванні та адаптації. У Конвенції обґрунтовуються питання возз’єднання сімей, проце­дура допуску в країні членів сім’ї трудящих-мігрантів, надання житла. Окре­мо розглядаються такі питання, як попередня підготовка - навчання - мовна підготовка - професійна підготовка і перепідготовка, навчання рідної мови трудящого-мігранта, умови праці, пересилання заощаджень, соціальне за­безпечення, соціальна й медична допомога, нещасні випадки на виробництві та професійні захворювання, виробнича гігієна, оподаткування прибутків.

Конвенція також розглядає комплекс питань, пов’язаних із закінченням контракту та звільненням, повторним влаштуванням на роботу, право до­ступу до суду й адміністративних органів держави, яка приймає трудящих-мігрантів, користування послугами служб зайнятості, здійснення права на об’єднання, повернення на батьківщину, захист отриманих прав тощо.

Європейська конвенція про соціальне забезпечення від 14.12.1972 стосу­ється всього законодавства, що регулює сфери соціального забезпечення: 1) допомога в разі хвороби та допомога породіллі; 2) допомога за інвалідністю;

3) допомога за віком; 4) допомога рідним померлого; 5) допомога у зв’язку з професійними травмами та захворюваннями; 6) допомога у зв’язку зі смер­тю; 7) допомога у зв’язку з безробіттям; 8) сімейна допомога. Положення цієї Конвенції застосовуються до осіб, котрі є чи були предметом регулювання за­конодавства однієї чи більше країн і є громадянами країни, чи є біженцями або особами без громадянства, що проживають на території країни, а також до членів їхніх сімей і їхніх рідних, які залишилися після смерті. Положення Конвенції застосовуються також до рідних, що залишилися після смерті, ко­трі були предметом регулювання законодавства однієї чи більше країн, або бі­женцями чи особами без громадянства, що проживають на території країни.

Європейська соціальна хартія. Уряди держав - членів Ради Європи 18 жовтня 1961 р. підписали соціальну хартію, у якій проголошується основою політики, здійснюваної ними за допомогою усіх належних засобів як націо­нального, так і міжнародного характеру, створення умов для забезпечення ефективного здійснення принципів і прав людини. Перелік цих принципів і прав диференційовано стосується всіх соціальних верств суспільства: трудя­щих, роботодавців, дітей, юнаків, інвалідів, сімей, мігрантів.

Кожна людина повинна мати можливість заробляти на життя вільно обраною працею. Усі трудящі мають право на нормальні умови праці, які відповідають вимогам безпеки та гігієни, на справедливу винагороду, до­статню для підтримання гідного життєвого рівня їхніх сімей. Усі трудящі та роботодавці мають право на вільне об’єднання в національні або міжна­родні організації для захисту своїх економічних і соціальних інтересів; вони мають право укладати колективні договори. Діти та юнаки мають право на захист від фізичних та моральних збитків. Жінки, що працюють у період вагітності та інші працюючі жінки в певних випадках мають право на спе­ціальну охорону їхньої праці. Кожна людина має право на відповідні умови для професійної орієнтації з метою надання їй допомоги у виборі професії, яка відповідала б її особистим здібностям та інтересам. Кожна людина має право на професійну підготовку; на користування усіма засобами, що спри­яють підтриманню та поліпшенню стану здоров’я. Усі трудящі та їх утри­манці мають право на спеціальну та медичну допомогу. Кожна людина, яка не має достатніх засобів для існування, має право на соціальну і медичну допомогу. Кожна людина має право на отримання послуг соціальних служб. Трудящі-інваліди мають право на професійну підготовку, професійну та со­ціальну реабілітацію, незалежно від причин і характеру інвалідності. Сім’я, що є осередком суспільства, має право на відповідний соціальний, правовий і економічний захист з метою забезпечити її всебічний розвиток. Матері й діти, незалежно від їх сімейного стану і сімейних зв’язків, мають право на відповідний соціальний та економічний захист. Громадяни будь-якої держави-члена РЄ мають право займатись на території іншої держави будь-якою діяльністю, яка приносить прибуток, на рівних підставах з громадянами цієї держави. Трудящі-мігранти, котрі є громадянами однієї держави-члена РЄ, а також члени їх сімей, мають право на захист і допомогу на території будь-якої іншої держави-члена.

У Хартії визначається що з метою ефективного здійснення права на пра­цю, висувається можливість досягнення і підтримання якомога вищого та стабільного рівня зайнятості, забезпечення ефективного здійснення права займатись на території будь-якої держави-члена РЄ діяльністю, яка прино­сить прибуток, а також надання захисту і допомоги трудящим-мігрантам та їхнім сім’ям, створюючи для них режим не менш сприятливий, ніж той, що надається власним громадянам.

Європейська угода про відміну віз для біженців, підписана 20 квітня 19- 59 р., містить 12 статей. Згідно з нею біженці, які законно проживають на території однієї з держав, що підписали Угоду, не повинні мати віз для в’їз­ду чи виїзду на територію іншої держави через будь-який кордон, якщо вони мають дійсні проїзні документи і їхнє перебування не перевищує тримісячно­го терміну. Віза може знадобитися для перебування понад три місяці або для отримання оплачуваної роботи на території іншої держави. Кордон можна перетинати лише у визначених пунктах. Біженці, що прибули на територію певної держави (що підписала дану Угоду), у будь-який час допускаються сюди знову, якщо влада цієї держави видала проїзні документи, просто на прохання першої держави. Винятком є випадки, коли держава дозволила зацікавленим особам поселитися на її території.

Європейська угода про норми, які регулюють пересування між держава­ми - членами Ради Європи (13 грудня 1957 р.). Уряди Австрії, Бельгії, ФРН, Італії, Люксембургу і Франції домовились, що їхні громадяни, незалежно від країни проживання, можуть в’їжджати на територію будь-якої з цих країн або залишати її кордони за пред’явлення документа, що засвідчує осо­бу. Така спрощена процедура застосовується лише щодо поїздок, тривалість яких не перевищує три місяці і якщо на територію іншої країни в’їжджають з метою здійснення діяльності, що приносить прибуток. Пункти перетинан­ня кордону визначаються кожною країною. Кожна з них залишає за собою право заборони в’їзду чи перебування на своїй території громадян іншої кра­їни, якщо вона визнає це небажаним.

Європейська угода про передавання відповідальності за біженців. Держа­ви - члени РЄ 16 жовтня 1980 р. підписали угоду, згідно з якою відповідаль­ність за біженців визнається переданою за вичерпанням дворічного періоду фактичного та безперервного перебування в іншій державі за угодою її влад­них структур, або навіть раніше, якщо їхня держава дозволила біженцю за­лишитись на її території на постійній основі або протягом періоду, який пере­вищує термін чинності проїзного документа. Для врахування періоду перебу­вання угодою передбачені вихідні критерії, конкретні умови. З моменту пере­дачі відповідальності інша держава, виходячи з інтересів возз’єднання сім’ї та гуманних міркувань, сприяє допуску на свою територію дружини (чоловіка) й неповнолітніх дітей чи дітей, що знаходяться на утриманні біженця.

Рекомендація про де-факто біженців. Оскільки в країнах-членах РЄ пере­буває значна кількість осіб, які не визнані біженцями, і які не можуть або не

бажають з політичних, расових, релігійних чи інших переконливих причин повернутися в країну свого походження (де-факто біженці) Асамблея РЄ у 19- 76 р. прийняла рекомендацію, згідно з якою доручено підготовити відповід­ний документ про де-факто біженців, котрий би регламентував їхні питання; ліберально застосовувалось визначення біженця; висилати де-факто біженців тільки в разі допущення в іншу країну, де їм не буде загрожувати пересліду­вання; не відмовляти в допуску і проживанні особам, котрі знайшли захист або притулок у будь-якому місці, якщо вони будуть допущені в іншу країну; не піддавати де-факто біженців іншим обмеженням щодо їх політичної діяль­ності, за винятком політичних прав у точному значенні цього терміну.