4.5.  ЗАХИСТ І РОЗСЕЛЕННЯ БІЖЕНЦІВ

На кінець 1995 р. чисельність осіб, що стали предметом піклування Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, склала приблиз­но 26,1 млн чол., з них 13,2 млн чол., чи майже більше половини - біженці, інші - репатріанти (3,4 млн чол.), особи, переміщені всередині країни (4,6 млн чол.) та особи, які потребують гуманітарної допомоги (4,8 млн чол.). Ді­яльність УВКБ характеризувалася консолідацією програм та механізмів, створених у зв’язку з широкомасштабними надзвичайними операціями, по­шуком та здійсненням довготермінових рішень (добровільна репатріація, місцева інтеграція, розселення, розробка превентивних стратегій).

Зараз ця чисельність складає понад ЗО млн осіб.

Як і раніше, існує стурбованість з приводу реального, потенційного чи уявного захисту та надання допомоги біженцям. Багато країн виступають на підтримку інституту притулку як необхідного інструменту міжнародного захисту біженців та демонструють готовність до прийому та розміщення бі­женців. Інші ж, відмовляючи у в’їзді особам, що шукають притулку, у при­мусовому порядку висилати їх чи обмежувати основні права.

Це знову підтвердило необхідність, з одного боку, зміцнення інституту біженців, з іншого - подальшого сприяння нетрадиційним підходам, які ре­ально враховують потреби біженців у захисті та законні інтереси країн при­тулку та походження. Останнім часом визначається коло осіб-бенефіціарів (біженці, репатріанти, особи, переміщені всередині країни, та скривджене місцеве населення).

У підписаному (березень 1995 р.) між УВКБ та ЮНІСЕФ меморандумі оговорені функції, агітації та розробки стратегій, особливо в тому, що стосу­ється Концепції про права дитини, а також втілюються оперативні, реінте- граційні та реабілітаційні заходи.

УВКБ приділило велику увагу координації своєї діяльності з діяльніс­тю інших установ ООН, зокрема в контексті резолюції 1995/96 Економічної та Соціальної Ради про зміцнення координації в галузі надзвичайної гума­нітарної допомоги ООН. УВКБ бере активну участь у паралельних міжус- тановчих консультаціях, які провадяться під егідою Департаменту ООН з гуманітарних питань, та Міжустановчого постійного комітету. У процесі широкого обговорення у Виконкомі УВКБ основна увага приділена заходам реагування щодо надзвичайної ситуації, пошуку рішень та питанням попе­редження та захисту.

Захист національних меншин у Європі як засіб запобігання потоків біженців. «Вкласти гроші у подолання конфлікту - значить добре розмістити капітал, - за­значав колишній Верховний Комісар ООН у справах національних меншин Ван дер Стул, - у гуманітарному, фінансовому та політичному відношенні запобіган­ня конфлікту обходиться дешевше, ніж зусилля щодо мирного врегулювання чи відбудови суспільства після завершення конфлікту». Головне завдання Верхо­вного Комісара - зменшувати напругу, яка виникає у зв’язку з проблемами на­ціональних меншин, раніше, ніж вона досягне критичного рівня.

ОБСЄ передбачило забезпечити широкий діалог та співробітництво між урядами та меншинами, здійснення Верховним Комісаром практичних за­ходів для запобігання конфлікту та зміцнення безпеки як меншини, так і більшості населення. Зрештою, захист меншин - в інтересах держав і без такого захисту мир, стабільність та прогрес будуть недосяжними.

До повноважень Верховного Комісара входить також і надання ОБСЄ достовірної інформації про конфлікти, пов’язані з етнічними меншинами в країнах-членах ОБСЄ. Ця функція своєчасного попередження є особливо важливою, оскільки етнічні, релігійні та мовні меншини у Європі рідко жи­вуть у межах однією держави. Тобто будь-яка форма насильства загрожує перекинутися через кордон і зачепити сусідню державу, що викликає спа­лах у регіоні неконтрольованого конфлікту та появи біженців.

І як раніше визначена ця проблема і вжиті адекватні заходи, тим віро­гідніше, що сама проблема буде розв’язана ефективно та мирним шляхом.

Переселення біженців означає переїзд біженця на постійне проживання в третю країну. Рішення про переселення повинно прийматися за відсутніс­тю інших способів вирішення проблеми й альтернативних шляхів юридич­ного й фізичного захисту людини.

Багато країн надають біженцям лише тимчасовий притулок за умови, що в майбутньому вони будуть переселені.

Потреба в переселенні може виникнути в результаті таких причин:

а) політичних, коли країна надає притулок лише за умови, що через де­який час біженець переселиться;

б) об’єднання сім’ї, коли біженцю необхідно об’єднатися з близькими родичами;

в) з міркувань безпеки, коли біженцю загрожує депортація в країну гро­мадянства, де існує серйозна загроза його фізичній безпеці;

г) особливої потреби в допомозі, коли біженець має фізичні вади чи страждає хворобою, що вимагає хірургічного втручання (або спеці­альної реабілітації). Перевагу при переселенні мають жертви тортур чи інших форм жорсткого поводження (сексуальне насильство, агре­сія з боку членів сім’ї тощо).

Жінки з дітьми, що потребують захисту, не можуть з цих причин зали­шатися в країні притулку.

Практична підготовка до переселення включає:

0 програми професійної підготовки для створення сприятливих можли­востей для переселення і майбутньої економічної незалежності;

0 мовні курси для біженців, щоб вони могли розмовляти на більш по­ширеній мові, ніж їх рідна;

0 курси країнознавства, які дають біженцям розуміння культурних, со­ціальних і економічних особливостей країн, що приймають;

0 спеціальні консультації і навчання інвалідів з метою підготовки їх до майбутнього самостійного життя.

Надзвичайна ситуація - така ситуація, в якій життю чи благополуччю біженців виникає загроза, якщо терміново не будуть вжиті відповідні дії, і яка передбачає термінові та виняткові заходи реагування. Слід зазначити, що надзвичайні ситуації можуть виникнути внаслідок проведення звичайних програм допомоги біженцям. За визначенням УВКБ, важливою є не дефіні­ція надзвичайної ситуації, а здатність своєчасно розпізнавати саме такий роз­виток ситуації, за якої слід убезпечити життя та благополуччя біженців. Від УВКБ ООН вимагається термінове надзвичайне реагування, посередницька діяльність та швидкість. Мета УВКБ ООН при реагуванні у надзвичайній си­туації - забезпечення захисту осіб, які підпадають під компетенцію УВКБ, та гарантія того, що необхідна допомога буде надана таким особам своєчасно.

Надзвичайна ситуація - це раптове виникнення через збіг умов і обставин природного, соціального, техногенного, технологічного, космічного характе­ру ситуації на певній території однієї чи багатьох держав, яка загрожує або

супроводжується значними втратами людей, природних багатств, майна, лі­ній комунікацій тощо. Надзвичайна ситуація - це також реагування в екс­тремальних умовах комплексом запобіжних заходів у цій ситуації. Вона поро­джується надзвичайними умовами - стихійним лихом, повінню, землетрусом, військовими діями, великими техногенними катастрофами, аваріями тощо.

В багатьох індустріально розвинених країнах на державному рівні утво­рені спеціальні органи (міністерства), на які покладається відповідальність за проведення рятувальних заходів, обмеження масштабів поширення, ло­калізації негативних наслідків, збереження людських і матеріальних ресур­сів, приборкання можливих джерел виникнення аварій, катастроф і т. п.

В умовах надзвичайної ситуації повинен встановлюватись надзвичайний стан - тимчасовий особливий правовий режим у країні або окремих місце­востях, що запроваджується вищим державним або регіональним виконав­чим органом. Надзвичайний стан полягає в передачі функцій державної влади спеціально створеним чи військовим органам, у розширенні повнова­жень органів управління тощо. Видами надзвичайного стану є стан облоги, воєнний стан та ін.

Надзвичайні ситуації створюють ряд проблем, які потребують розв’язан­ня. УВКБ продовжувало здійснювати заходи з регулювання ряду кризових ситуацій у Боснії та Герцеговині, що максимально загострилися у зв’язку з захопленням східних мусульманських анклавів у липні 1995 р. та виму­шеним переселенням 36 тис. чол. Нова могутня хвиля переміщення людей прийшлася на серпень 1995 р., коли з хорватського району Крайни у Союз­ну Республіку Югославію спрямувався масовий потік біженців близько 200 тис. чол. На Північному Кавказі виник додатковий потік переміщених осіб у сусідні автономні республіки, що зумовило необхідність подальшого надан­ня гуманітарної допомоги УВКБ. Кризова ситуація виникла також у Гвінеї, Танзанії та Уганді.

УВКБ консолідувало велику кількість механізмів планування на випа­док виникнення надзвичайних ситуацій, готовності та реагування на них, які воно розробило ще у 1991 р. Ці механізми були доповнені зовнішніми ресурсними механізмами. Створено зовнішні реєстри з Норвезькою та Дан- ською радами у справах біженців, добровольцями ООН та організацією «Ра- дус Барнен» (шведський фонд допомоги біженцям).

У 1956 р. УВКБ уклало нову угоду з резервних механізмів реагування на надзвичайні ситуації з організацією «Реєстр інженерів з пом’якшення на­слідків стихійного лиха» (РЕДР) (Австралія), яка погодилась надати інже­нерів для використання у надзвичайних ситуаціях.

На своїй 46-й сесії (1995) Виконавчий комітет Програми Верховного Ко­місара ООН запровадив нову політику в галузі охорони навколишнього се­редовища, спрямовану на всебічне врахування екологічних аспектів на всіх етапах операцій УВКБ з надання допомоги біженцям, розроблені нові еколо­гічні керівні принципи.

Надзвичайна ситуація (активізація діяльності біженців та налагоджен­ня їх самозабезпечення) передбачає здійснити все для того, щоб самозабез­печення біженців стало можливими, опиратися не на зовнішню допомогу, а на тих, у чиїх інтересах здійснюється ця програма. Існує три рівні активі­зації діяльності біженців. Перший - загальне планування та організація: в рамках своєї громади біженці повинні мати представницьку соціальну орга­нізацію. Другий - практичне використання здібностей та потенційних мож­ливостей біженців, необхідних для реалізації програми, використання спе­ціалістів традиційних ремесел. Третій - навчання біженців життю в нових умовах, які можуть значно відрізнятися від їх попереднього досвіду. Все це дозволить біженцям підтримувати почуття власної гідності, цілеспрямова­ності у своїх силах та допомогти їм уникнути залежності.

Женевські конвенції та Протокол. Міжнародний комітет Червоного Хрес­та (МКЧХ) відіграє важливу роль у посиленні захисту біженців і переміще­них осіб, особливо під час збройних конфліктів, а саме їх захист розглядаєть­ся як важлива функція міжнародного гуманітарного права стосовно збройних конфліктів. На додаток до функцій, якими наділені Контролюючі держави на підставі чотирьох Женевських конвенцій (1949) та додаткових Протоколів до них (1977), МКЧХ має повноваження відвідувати всіх осіб, захищених Кон­венцією, та надавати їм допомогу. Якщо Контролюючі держави не призна­чені, МКЧХ може взяти на себе виконання гуманітарних місій, здійснення яких їм доручено. Біженці та переміщені особи користуються захистом Чет­вертої Женевської Конвенції у тому випадку, коли вони внаслідок конфлікту чи окупації знаходяться на території країни, що бере участь у конфлікті, чи окупаційної держави, до якої вони не належать. Конвенція передбачає також возз’єднання сімей, контроль за місцем знаходження осіб, що користуються захистом, загальну гуманітарну діяльність. Ст. 44 Четвертої Конвенції перед­бачає, що біженців не можна розглядати як ворожих іноземців на основі їх громадянства де-юре. Ст. 70 Конвенції визначає, що особи, які втекли зі своєї батьківщини до початку військових дій та знайшли тимчасовий або постій­ний притулок в окупованій країні, кваліфікуються як біженці. МКЧХ іноді може відвідувати затриманих, що знаходяться у сфері компетенції Верховно­го Комісара, до яких представники УВКБ не мають доступу, а ст. 10 Четвертої Конвенції дозволяє будь-яку ініціативу в інтересах осіб, що користуються за­хистом, навіть якщо такі не передбачені експліцитно чи імпліцитно у Конвен­ції. Це право на ініціативу, «дароване» МКЧХ та інших гуманітарним органі­заціям, вважається прерогативою першорядної вартості.

Захист при надзвичайній ситуації передбачає з’ясування того, що осо­би мають знаходить у межах компетенції УВКБ та мати право на захист. Усі співробітники повинні бути ознайомлені з основними міжнародними доку­ментами щодо біженців - Статутом Верховного Комісара у справах біженців (Резолюція 428/У Генеральної Асамблеї ООН від 14.12.1950 р.), двома уні­версальними документами - Конвенцією (1951) про статус біженців та Протоколу про статус біженців (1967), а на регіональному рівні - Конвенцією зі специфічних аспектів проблеми біженців в Африці Організації Африканської Єдності (1909). Знати потрібно також збірник міжнародних документів щодо біженців (УВКБ ООН, Женева, 1975) та збірник Резолюцій з міжнародного захисту біженців, прийнятих Виконкомом програми УВКБ ООН. Діяльність УВКБ відображує його універсально визнане право як неполітичної, гумані­тарної та громадської організації на ініціативу з метою забезпечення своїх обов’язків щодо захисту біженців. Швидкість втручання для забезпечення захисту за необхідності стає головним пріоритетом. Найбільш ефективним засобом здійснення захисту є присутність УВКБ ООН там, де є біженці.

Мета міжнародного захисту - гарантія того, що поводження з біженця­ми буде у рамках фундаментально визнаних стандартів і особливо принципу недопущення примусової репатріації, згідно з яким біженців не можна при­мусово повернути в ту країну, де вони з повною підставою можуть піддавати­ся переслідуванням (ст. 1 Конвенції ООН 1951 р.). Держави, що приєдналися до Конвенції, не мають права вносити в цей пункт зімни. Перед досягненням цієї мети особи, що шукають притулку, повинні бути прийняті державою, до якої вони звертаються, без дискримінації з ознак національності, віроспо­відання, державної належності, політичних поглядів чи фізичної недієздат­ності (всесвітня декларація прав людини, ст. 14(1)). Резолюція Генеральної Асамблеї 428(1), на основі якої прийнято Статут УВКБ, закликає уряди спів­робітничати з Верховним Комісаром у здійсненні його функцій, приймаючи біженців на своїй території. При напливі біженців головним пріоритетом є гарантія того, що їм буде надано хоча б тимчасовий притулок. УВКБ має бути на місці та діяти терміново, особливо коли існує загроза насильницької репатріації чи порушення прав людини (арешт, погане поводження). Після прийняття осіб, що шукають притулку, необхідно, щоб з ними поводились відповідно до мінімуму фундаментальних принципів людяності:

а) їх не слід карати чи застосовувати упереджене поводження з мотивів незаконності перебування в країні, не обмежувати пересування;

б) вони повинні користуватися міжнародно визнаними фундаменталь­ними правами, що передбачені Загальною декларацією прав людини;

в) з ними слід поводитися як з людьми, трагічне становище яких заслу­говує на особливе розуміння та співчуття, вони мають отримувати всю необхідну допомогу та не ставати об’єктом брутального чи принизли­вого поводження;

г) не повинно бути дискримінації з ознак національності тощо;

ґ) вони мають бути суб’єктами права та мати вільний доступ у суди та компетентні органи адміністрації;

д) особи, що шукають притулку, не повинні втягуватись у підривну діяльність, спрямовану проти своєї батьківщини, рівно як проти будь-якої держави;

е) вони повинні забезпечуватися основними предметами повсякденного попиту, санітарними та медичними засобами;

є) повинен поважатися принцип неподільності сімей;

ж)необхідно надати допомогу щодо розшуку родичів;

з) здійснювати заходи щодо захисту малолітніх дітей та дітей без бать­ків;

и) необхідно дозволяти посилати та отримувати пошту;

і) надати всі засоби з тим, щоб вони могли задовольнити довготермінове розв’язання своїх проблем;

ї) біженцям повинно дозволятися перевозити майно, яке вони привезли з собою;

й) здійснити всі кроки, щоб сприяти добровільній репатріації (Заключна резолюція Експертної групи щодо тимчасового притулку в ситуаціях значного напливу біженців, Женева, 1981 р.).

Міжнародні документи. Крім Конвенції 1951 р. та Протоколу 1967 р. є фонд міжнародних документів, які можуть допомогти у захисті біженців - Хартія ООН та Загальна декларація прав людини - два найбільш відомі та найменш спірні документи, що відображують гуманітарні принципи, взя­ті на озброєння УВКБ ООН, яке також підтверджує віру в фундаментальні права людини, принципи справедливості та міжнародного права, а також рівність усіх перед законом. Важливими є міжнародні конвенції з прав лю­дини, особливо ст. 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права: «всі держави-учасниці поважають і гарантують всім особам, що зна­ходяться на їх території чи під їх юрисдикцією, права, що визначаються цим пактом, без будь-яких різниць: за національністю, кольором шкіри, статі, мови, релігійної належності, політичних чи будь-яких інших поглядів, на­ціонального чи соціального стану». Принцип недопущення насильницької депортації відбито зокрема в Декларації ООН з територіального притулку, Заключному акті конференції ООН зі статусу апатридів, Конвенції ОАЕ, що дає трактування біженців більш широко, відносить його до кожної людини, яка внаслідок зовнішньої агресії, окупації, зовнішнього володарювання чи події, які серйозно порушують громадський порядок на його батьківщині чи в країні, громадянином якої він є, змушена покинути місце свого звичайно­го мешкання з тим, щоб шукати притулку в іншому місці за межами своєї країни. Більш широке визначення терміну «біженець» зіставлено з термі­ном «переміщена особа» у розумінні 2.2.4(1) та накладає на УВКБ такі самі зобов’язання щодо захисту. Якщо застосовуються і міжнародні, і регіональ­ні документи, що містять різні визначення та положення, УВКБ повинен за­стосовувати більш ліберальний з цих документів.

Нагляд за ефективністю реагування передбачає зміну дій УВКБ і за­лежно від обставин, що потребує прискіпливого нагляду та наявності систе­ми оповіщення з метою виявлення змін чи погіршень. Необхідним є постій­ний перегляд цілей, з якими УВКБ надає допомогу. Контроль має гаранту­вати, що фонди, які надає УВКБ ООН, уряди, НУО та приватні особи, будуть використані з максимальною користю. У цьому - суть принципу адекватно­го реагування. Важливо, щоб фінансуюча сторона розуміла, що пропоновані акції дійсно необхідні.

Обов’язки урядів та УВКБ ООН. Уряди відповідають за безпеку біженців, допомогу їм та підтримку закону і порядку серед них на своїй території. УВКБ ООН забезпечує матеріальну допомогу біженцям на прохання урядів. Однак встановлена законом функція надання матеріального захисту та послуг біжен­цям знаходиться у компетенції УВКБ ООН. Воно зобов’язане гарантувати, що безпосередні потреби біженців будуть задоволені ефективно та відповідно до ситуації. Всі задіяні сторони, які входять чи не входять у систему ООН, пови­нні чітко визначити свої обов’язки у рамках кожної конкретної програми за умови, що допомога надається через двосторонні чи багатосторонні канали.

Організація довготермінових рішень. Загальний принцип - найкраще рішення - добровільна репатріація. Там, де це неможливо, - поселення в країні, що надала притулок. Місцеве населення у більшості є переважаю­чим у порівнянні з переселеним, особливо коли йдеться про великі групи біженців та в тих випадках, коли переселення буде здійснено до культур­ного середовища, що є ворожим біженцям. Хоча в деяких ситуаціях пере­селення - спосіб забезпечити захист біженців. Крім того, в деяких випадках переселення може сприяти прогресу добровільної репатріації.

Подолання емоційних стресів викликає потребу зменшення морального шоку та стресів у громаді - гарантування безпеки та почуття стабільності. Зрештою, громадська робота - своєрідний життєвий міст, що приводить бі­женців до предметів благополуччя та послуг, що існують в їх новому посе­ленні. Без допомоги та адаптації до нового оточення почуття ізоляції буде поглиблюватися, навіть якщо буде досягнуто певного рівня матеріального благополуччя. Особа та сім’я - черговий об’єкт захисту, як і біженці зі склад­ними індивідуальними чи психологічними проблемами, а також спеціальні групи (діти без батьків). Нормальне життя громадян, наприклад, культурні події та відпочинок, - важливий чинник у зміцненні почуття безпеки, а та­кож гарантія зменшення стресів і розвитку почуття стабільності біженців. Словом, конче потрібна служба соціальної допомоги для послаблення три­вог, розв’язання серйозних психологічних проблем.

Принцип регулювання. Робота у надзвичайних ситуаціях, пов’язана з бі­женцями, є пріоритетною перед будь-якою роботою УВКБ ООН. Особливо важ­ливим є пріоритет розміщення достатньої кількості співробітників УВКБ, що мають певні якості та досвід роботи, надання їм достатніх повноважень, на­ділення їх достатніми фінансовими та матеріально-технічними засобами. Ще один принцип - ці засоби повинні відповідати обстановці, включаючи стан та доступ до ресурсів, культурне тло як самих біженців, так і народів тієї країни,

в якій вони знайшли притулок. Допомога ззовні має доповнюватися місцевими ресурсами, матеріалами та методами, уникаючи створення таборів біженців військового типу. Політику варто будувати на основі рішень, які легко втілити в життя на основі існуючих ресурсів та простих технологій. Спільний принцип та характер допомоги повинен відображати специфічні потреби біженців, що викликані умовами їх проживання, фізіологічним станом та перенесеними ви­пробуваннями, враховуючи умови життя корінного населення. Ще один прин­цип - з самого початку ресурси необхідно розподіляти між безпосередніми по­требами, довгостроковою діяльністю та профілактичними діями.

Припинення Статусу біженців включає три групи біженців: 1) особи, що вже отримали захист чи допомогу від ООН; 2) особи, які не визнані потребу­ючими міжнародного захисту; 3) різні особи, які не розцінюються як такі, що заслуговують міжнародного захисту. Разом з тим Конвенція 1951 р. ви­значила, що її положення не розповсюджуються на осіб, за якими компе­тентні урядовці країни, в якій вони проживають, визнають права і обов’яз­ки, пов’язані з громадянством цієї країни. Це стосується «національних біженців», яких прийняла країна, що часто належить до тих, де населення походить від тієї етнічної групи, що й самі біженці. На осіб, що належать до другої групи, положення Конвенції не поширюється в силу того, що: 1) вони здійснили злочини проти людяності у визначення, яке дається цьому діянню міжнародними актами; 2) здійснили тяжкий злочин неполітичного характеру поза країною, що дала їм притулок і до того, як вони стали біжен­цями; 3) винні у вчиненні діянь, що суперечать меті та принципам ООН.

Громадяни, у яких більше немає підстав бути біженцями. Це можуть бути радикальні зміни в країні, які можуть усунути основу для побоювання переслідувань. Проте можлива тимчасова зміна обставин, що викликають побоювання біженця та не підкреслюють такі радикальні зміни, які недо­статні для застосування цієї вимоги. Винятком є статутні біженці, що відо­бражує важливий гуманітарний принцип, який можна застосувати і щодо інших категорій біженців, не зважаючи на зміну режиму в їхній країні.

Добровільне набуття громадянства означає втрату біженцем свого ста­тусу внаслідок набуття громадянства, яке він втратив. Поновлення грома­дянства повинно бути добровільним, за законом або декретом, якщо біже­нець не назвав особливих причин, які підтверджують, що відновлення втра­ченого громадянства не входило в його наміри.

Добровільне поновлення користування захистом країни своєї громадян­ської належності стосується біженців, які мають громадянство і перебувають за межами своєї країни. Біженець, що добровільно знову попросив захисту у своєї країни, не потребує міжнародного захисту, адже він більше не перебуває у становищі, коли «не може чи не хоче просити захисту в країні своєї грома­дянської належності». Є три умови припинення статусу біженця: добровіль­ність, намір та поновлення, а не випадкові, несуттєві контакти з владою цієї країни (отримання свідоцтва про народження чи шлюбу). Найбільш частий випадок поновлення користування захистом - коли біженець повертається в країну своєї громадянської належності. Отримання дозволу на в’їзд чи націо­нального паспорту буде розцінюватися як припинення статусу біженця.

Набуття певного громадянства та захисту означає, що ця особа не по­требує міжнародного захисту. Набуття громадянства іншої країни припи­няє статус біженця за умови, що це нове громадянство включає захист з боку держави, що надала громадянство.

Припинення статусу біженця особи, що добровільно поселилася в краї­ні, яку вона покинула чи поза межами якої вона перебувала внаслідок побо­ювань переслідувань, стосується як біженців, що мають громадянство, так і біженців без громадянства, які повернулися в країну громадянської належ­ності чи попереднього місця помешкання з метою постійного проживання там. Тимчасовий візит біженця в країну не означає поселення та не викли­кає втрату статусу біженця.

Традиційний підхід до проблеми біженців. їхня проблема розв’язувала­ся міжнародним співтовариством шляхом вкладання коштів на створення розгалуженої мережі установ і набору правових документів для надання до­помоги вимушеним переселенцям. Іноді це називають «міжнародно-право­вим регулюванням проблеми біженців», яке здійснює УВКБ.

Донедавна УВКБ та його партнери шукали ці рішення у трьох взаємо­пов’язаних напрямах: ураховувалась реакція на ситуацію, увага до біжен­ців та умови їх перебування в приймаючій країні. Традиційний підхід був «реактивним» під компетенцію УВКБ потрапляла людина чи група лише тоді, коли вони перетинали кордони іншої держави та шукали там притул­ку. Гуманітарні організації намагалися передбачити потоки біженців і вели підготовку до їх прийняття у потенційно приймаючих країнах. Проте май­же нічого не робилося щодо попередження появи біженців шляхом впливу на причини переміщення населення.

У 1950 - 1980 рр. діяв міжнародний консенсус відносно того, що УВКБ виконує свою гуманітарну функцію лише щодо фактично існуючих рухів біженців. Будь-які зусилля щодо попередження цих рухів вважалися «по­літичними» і тому недієздатними, а саме УВКБ вважалося неполітичною, суто гуманітарною організацією. Концепція діяльності УВКБ передбачала наявність вже переміщеного населення, розв’язання проблем влаштування біженців, а не розв’язання проблеми біженців взагалі.

Традиційний підхід виявився неадекватним для розв’язання сучасних проблем біженців. Зростає усвідомлення того, що недавні підходи самі мо­жуть стати причиною загострення цієї проблеми. Широкомасштабні про­грами переселення для в’єтнамців, які покинули свою країну на човнах, та довгострокові програми допомоги африканським біженцям є донині перепо­ною у пошуках рішень для цих регіонів.

Крім того, виникають такі масові переміщення населення, для яких тра­диційні підходи взагалі не є адекватними. Наприклад, що станеться з му­сульманами та хорватами, коли їхні землі та помешкання займуть серби? І що робити із зростаючими масами людей, зігнаними зі своїх місць, які за­лишаться у межах власних країн? Чи зможуть вони повернутися у власні будинки, чи потрібні альтернативні рішення?

Фокус уваги традиційного підходу за останні 50 років полягав у влашту­вання біженців у державах-реципієнтах чи переселенні в треті країни. Лише у 80-ті роки добровільна репатріація була визнана найкращим рішенням про­блеми. До того ж УВКБ орієнтувалося майже виключно на тих, хто підпадав під визначення Конвенції 1951 р. Поза увагою та матеріальною допомогою за­лишилися інші вразливі групи: біженці у власних країнах; колишні біженці, що повернулися додому; особи, які шукали притулку та отримали відмову в його наданні; особи, які емігрували в інші країни з економічних причин.

По суті ігнорувалися окремі особи та цілі общини, які продовжували жити в своїх країнах, незважаючи на неймовірні труднощі та загрозу бути вигнаними.

УВКБ, отже, займалося лише проблемами біженців, а Програма розви­тку ООН була спрямована на економічні питання, Центру прав людини - лише на проблему втілення прав і свобод стосовно окремих людей та колек­тивів. Не було тісного співробітництва між організаціями ООН.

Розв’язання проблеми біженців відбувається нині в межах альтернатив­ної парадигми щодо біженців та поверненців у вигляді допомоги з довго­строковими програмами розвитку районів їхнього проживання як ключової характеристики нового підходу до розв’язання проблеми. Принцип «профі­лактика краща за лікування» застосовувався вже 75 років тому - заново «відкритий» зараз.

Перевага нової парадигми: можна вберегти мільйони людей від травми, пов’язаної з відривом від батьківщини та водночас допомогти ще більшій категорії людей відновити нормальне життя у власній країні. Розв’язан­ня проблеми здатне полегшити тягар приймаючих країн та запропонувати ефективніше застосування значних ресурсів по програмах допомоги біжен­цям, сприяє послабленню політичної та соціальної напруженості, немину­чої у ситуаціях, коли значні маси людей змушені покидати свою країну.

Розв’язання проблеми біженців почалося з організаційних змін в УВКБ, якому довелося засвоїти нові, нестандартні галузі діяльності: надання за­хисту та допомоги населенню, що постраждало під час війни; нагляд за за­доволенням потреб поверненців та осіб, переміщених усередині країни; на­дання точної інформації про міграційні можливості потенційним шукачам притулку. Все це перетворило УВКБ ООН зі спеціалізованого управління у справах біженців на поліфункціональну організацію. Водночас до розв’я­зання проблеми біженців були залучені й інші організації: Рада Безпеки, НАТО, ОБСЄ, регіональні організації - Економічна співдружність Західно-Африканських держав, Європейський союз, а також спеціальні організа­ції - Центр з прав людини ООН, Програма розвитку ООН та Всесвітній банк.

Все це сприяє всебічному розв’язанню проблеми, що забезпечує захист прав людини, підтримку миру та безпеки всередині держав та у відносинах між ними, підтримку стабільного економічного розвитку, контроль над масови­ми міграційними рухами. Йдеться про комбінований регіональний підхід, який поєднує зусилля країн порятунку та приймаючих країн, а також ін­ших урядів, міжнародних та добровільних організацій.

Мир та прогрес неподільні, - підкреслювалося зокрема на Міжнародній конференції з проблем біженців у Центральній Америці (1987). Міцного миру не можна досягти без розв’язання проблеми біженців, переміщених осіб та людей, які повернулися в місця постійного проживання. Щодо бенефіціаріїв, то йдеться про розширення кола осіб, предмета уваги УВКБ у контексті нових підходів до розв’язання проблеми біженців, до яких належать: особи, перемі­щені всередині країни, депортовані народи, які повернулися на батьківщину, а також групи, що піддаються ризику бути вигнаними зі своїх місць.

Розв’язання проблеми біженців втілилося в орієнтацію на країни похо­дження у різних формах. По-перше, на відміну від минулої парадигми (пра­во людини покидати країну в пошуках притулку) сучасна стратегія приді­ляє не меншу увагу праву повернення додому та новим поняттям - «праву не покидати батьківщину» та «праву не бути зігнаним з місця». Ці напрями не лише дозволяють, а й вимагають ужиття активних заходів щодо поперед­ження, обмеження та «повернення назад» потоків біженців.

По-друге, згідно з принципом відповідальності держав, головну роль у розв’язанні проблеми повинні були брати на себе країни порятунку, а ак­цент робиться на добровільному поверненні біженців на батьківщину (по­ступове повернення В’єтнаму в міжнародне співтовариство). Ці дії водночас сприяють посиленню боротьби за права людини та регіональної кооперації. По-третє, суттєве розширення діяльності УВКБ та інших організацій у краї­нах порятунку - допомога в реінтеграції та відновленні господарства біжен­ців та їх громад (у Нікарагуа введена програма з 350 «проектами швидкої віддачі»), що й було здійснено у Мозамбіку, М’янма, Сомалі та Шрі-Ланці.

Якщо стару (традиційну) програму, можна охарактеризувати як ре­активну, спрямовану лише на біженців, що перебувають за межами своїх держав, то нову практику можна назвати активною, зорієнтованою на різні країни біженців, цілісною.

Звідси - поява концепції превентивних дій - тобто вжиття таких захо­дів, як моніторинг та раннє попередження, дипломатичне втручання, поліп­шення економічних та соціальних умов, розв’язання конфліктів, зміцнення соціальних інститутів, захист прав людини та прав меншин і розповсюджен­ня необхідної інформації серед постійних шукачів притулку.

Поняття перспективності пов’язане з ще одним ключовим елементом нової парадигми - концепцією «відповідальності держави»: уряди повинні не лише відповідати за ті дії, що змусили людей шукати притулку в інших країнах, а й створювати умови, що сприяють поверненню біженців.

Активний підхід також передбачає різні спроби отримання та контролю­вання руху біженців у тих випадках, коли превентивних дій недостатньо. Так, військове втручання з метою попередження порушень прав людини може зупинити потенційних біженців чи надати можливість повернутися емігрантам.

У Руанді була застосована тактика, яка випливала із заходів, спрямова­них на посилення довіри громадян та включала ряд ініціатив:

0 запропоновано видати декларацію, яка запросила біженців поверну­тися на батьківщину та гарантувала їм безпеку, повагу гідності, повне відновлення у правах власності;

0 розгорнута служба моніторингу прав людини;

0 посилені заходи безпеки у таборах біженців;

0 політичну репатріацію;

0 створено міжнародні трибунали та здійснено судовий розгляд над особа­ми, винними у розпалюванні міжнаціональної ворожнечі та геноциду.

Запобігання відтоку біженців. Здійснення прав людини та основних сво­бод залежить від здатності окремих осіб та груп брати участь у житті нації та політичної системи і мати від цього користь, а також від розумного по­силання щодо того, що право уряду керувати залежить від волевиявлення народу на демократичних виборах. Відданість же держави випливає з факту його контролю над територією та жителями. Окремі особи та групи пови­нні мати можливість вільно здійснювати права людини на території, з якою вони пов’язані. Таке становище найвірогідніше тоді, коли воно нав’язується із зовні, а не там, де панує національна демократія та президентське прав­ління, громадянське суспільство та правопорядок.

Запобігання відтоку біженців пов’язане не стільки з правом шукати притул­ку від переслідувань та загрози тортур, а з вимогою найбільш повного захисту прав людини на батьківщині. Мігрантський тиск, зрештою, пов’язаний з вій­ськовими та соціальними конфліктами, слаборозвиненістю, недостатньою де­мократизацією та втратою в людей впевненості у своїх життєвих перспективах.

Звідси - те місце, яке посіли нині питання прав людини та особистого благополуччя, зміцнення рішучості людей забезпечувати дотримання норм та збереження стандартів, особливо в рамках неурядових організацій (НУО) та регіональних наглядових механізмів.

«Захист через присутність» - нова ініціативна стратегія міжнародного співтовариства щодо захисту прав людини в країнах із загрозливою обста­новкою. Труднощі застосування:

0 міжнародну присутність не завжди можна запровадити в силу незго­ди певних урядів, тому УВКБ взяло на себе деякі практичні функції правозахисного органу;

0 доступ до населення не завжди можливий, особливо у ситуації зброй­ного конфлікту;

0 міжнародний цивільний персонал може надати населенню лише пев­ні види допомоги.

Ряд видів діяльності (посередництво, переговори та ін.) приносять ко­ристь лише за наявності довіри та доброї волі місцевих лідерів і населення, на що не завжди слід розраховувати.

У звіті УВКБ про діяльність в Югославії зазначалось, що вжиті заходи навіть не вплинули на хід конфлікту та відвернення переміщення.

Служба соціального захисту. УВКБ ООН відповідає за те, щоб біженці одержувати допомогу, достатню для задоволення їх основних потреб. Безпо­середнім розподілом допомоги, включаючи соціальний захист, опікуються, як правило, партнери-виконавці УВКБ ООН, а саме:

0 уряд країн притулку;

0 міжнародні міжурядові організації;

0 неурядові організації;

0 приватні фірми і технічні консультанти.

УВКБ ООН надає допомогу силами власного персоналу лише у винятко­вих випадках, якщо не знайшлося належного партнера-виконавця.

Служби соціального захисту мають на меті розвинути у біженців влас­тивість передбачати, зменшувати чи вирішувати свої проблеми та досягати фізичного, соціального, психологічного й економічного добробуту.

Головна відмінність служби соціального захисту від інших служб з надання допомоги - це орієнтація на розвиток самостійності у біженців і розв’язання проблем безпосередньо самими біженцями.

Служби соціального захисту спеціалізуються на:

0 залученні біженців до проектів, через які вони можуть задовольняти свої основні потреби;

0 набуття корисних знань і навичок;

0 забезпечення доступу біженців до наявних ресурсів;

0 забезпечення біженців інформацією, необхідною для прийняття рі­шень і дій.

Успіх служб соціального захисту значною мірою буде гарантованим, якщо:

0 служби соціального захисту доповнюють одна одну, а також інші про­грами діяльності, такі як надання допомоги і міжнародний захист бі­женців;

0 уникнень дублювання функцій;

0 повністю охоплений весь контингент біженців і немає упущень у ді­яльності наявних служб;

0 налагоджена чітка передача інформації між службами захисту бі­женців і різними службами з надання допомоги.

Співробітники служб соціального захисту зобов’язані:

0 знати, що робиться для захисту й допомоги біженцям;

0 забезпечувати, щоб персонал, який працює в галузі захисту й допо­моги біженцям;

0 мати уявлення про внесок соціальних служб у задоволення потреб бі­женців і досягнення довгострокових рішень;

0 планувати та здійснювати соціальну допомогу у співпраці з іншими відділами.

Організація та координація роботи служб соціального захисту. Раціо­нальне використання часу залежить від чіткої організації роботи. Необхідно забезпечити на рівні представництв:

0 чіткі цілі й пріоритети;

0 розробку основних методів і процедур;

0 чіткі обов’язки для кожного співробітника;

0 призначення на посаду відповідно до спеціальності й кваліфікації;

0 рівномірний розподіл навантаження серед співробітників;

0 координацію діяльності як усередині представництва, так і з іншими організаціями;

0 максимальне спрощення ведення документації й інших адміністра­тивних питань при дотримання вимог програми;

0 регулярне колективне підведення підсумків роботи у світлі поставле­них завдань.

На рівні окремого працівника:

0 організований прийом біженців;

0 чіткі пріоритети в стосунках осіб і груп, що найбільше потребують до­помоги;

0 виконання інших обов’язків відповідно до ступеня їх складності й важливості;

0 почергове виконання завдань;

0 розвиток контактів з організаціями всередині общини і визначення каналів для направлення біженців для одержання допомоги;

0 проведення зборів біженців для вирішення загальних проблем;

0 випуск інформаційних бюлетенів та оформлення дощок об’яв, які та­кож зменшать часові витрати на відповіді із загальних питань.

Координація включає:

0 розробку політики, порядку роботи й стандартів роботи щодо здій­снення програм;

0 постійне інформування біженців і партнерів-виконавців;

0 делегування повноважень;

0 визначення найближчих, середньотермінових та довготривалих завдань;

0 розробку вимог до процедур звітності й оцінки;

0 привернення уваги місцевої влади та організацій до потреб біженців;

0 роботу з наявними організаціями з метою включення біженців до сфе­ри їх діяльності;

0 мобілізацію місцевих ресурсів на задоволення потреб біженців, які не охоплені наявними службами;

0 ознайомленні біженців з ресурсами, наявними всередині їх общини;

0 постійне оновлення бази даних щодо ресурсів для біженців і співро­бітників представництва.

Координація підтримується за допомогою регулярних зборів, періодич­ної звітності, щорічних індивідуальних звітів, консультацій зі специфічних справ (проблем).

Освіта біженців. Освітні програми для біженців мають на меті два за­вдання: досягнення адекватного рівня фізичного й соціального добробуту і самостійність та інтеграція. Ось чому консультації з питань освіти повинні пов’язуватись з іншими питаннями надання допомоги (захист, соціальне за­безпечення, працевлаштування, навчання та господарська діяльність).

Консультуючи біженців з питань освіти, слід орієнтувати їх на ті галузі знань, які найвірогідніше знадобляться їм при довготривалому облаштуванні. Крім того, консультаційна допомога учням повинна сприяти завершенню навчання.

Працівники, котрі здійснюють консультування біженців з питань освіти, професійної підготовки та працевлаштування, повинні мати уявлення про:

0 наявні можливості працевлаштування;

0 перспективний попит на робочу силу;

0 законодавство, що стосується працевлаштування біженців;

0 відповідні навчальні курси;

0 рівень курсів і навчальних закладів.

Всебічна програма навчання і професійної підготовки має включати як формальну освіту (від початкової до вищої), так і неформальні заходи в га­лузі освіти і підготовки. Формальна освіта (загальна, професійно-технічна) завершується присвоєнням офіційно визнаного диплома чи атестата. УВКБ надає біженцям сприяння в одержанні освіти на всіх рівнях - від початково­го до університетського.

Освіта, одержана в середній школі, повинна спрямовуватися на до­сягнення самозабезпечення. Однак спеціальний Фонд (Фонд Альберта Ей­нштейна) опікується та всіляко сприяє одержанню освіти на цьому рівні. Право на одержання стипендії визначається рядом чинників, серед яких фінансові потреби, здібності, освітній рівень, вік, статус біженця, мотиви, надійність, передбачуваний курс навчання і його потенційна користь для ві­рогідного довготривалого облаштування (перспективи працевлаштування, законодавчі обмеження в країні притулку, довготривалість).

Неформальна освіта - це курси й інші форми навчання, які надають мож­ливість набути певні знання та навички. Неформальна освіта не закінчуєть­ся присвоєнням офіційно визнаного атестата чи диплома. Серед видів нефор­мальної освіти, котрі можуть одержати підтримку УВКБ, - початкова профе­сійна підготовка, навчання навичкам самостійного життя, навчання дорослих (особливо письму та лічбі), мовні знання, країнознавчі заняття, що передують переселенню, медична освіта, дошкільне навчання, навчання батьків.

Професійна підготовка біженців спрямовується на самозабезпечення бі­женців при одночасному задоволенні потреб країни притулку. У країнах, що розвиваються, існує велика потреба в кваліфікованих робітниках і спеціа­лістах середнього та високого рівня. Тому випускників середніх навчальних закладів слід направляти на курси електриків, автомеханіків, зв’язківців, а також на бухгалтерські, комп’ютерні курси і т.д. Випускників початкової школи слід заохочувати до навчання на курсах чи як підмайстрів. Нефор­мальне навчання ремеслу в неформальному секторі економіки може бути до­сить корисне для багатьох біженців. Навчання ремеслу (із стипендією) було б прекрасною можливістю для дітей-сиріт, неповних сімей та інвалідів.

При відборі міських біженців для навчання професії чи ремеслу необхід­но дотримуватися таких критеріїв:

0 перевагу віддавати тим, хто безпосередньо охоплений програмою до­помоги ООН;

0 надання можливості навчатися тим, хто її раніше не мав;

0 за рекомендацією;

0 перевагу слід надавати жінкам (особливо, якщо вони складають зна­чну частину контингенту);

0 переваги надаються біженцям у віці від 15 до ЗО - 40 років;

0 слід надавати можливість тим, хто не працює;

0 необхідно враховувати вимоги потенційного ринку праці;

0 брати до уваги рівень освіти та знання мови;

0 наявність інших потенційних можливостей надання допомоги дано­му біженцю.

Шкільна освіта. Діти біженців мають право на одержання початкової й середньої освіти (як мінімум неповної середньої). Цей принцип затвердже­ний УВКБ у 70-ті роки. Формально, маючи право на освіту, діти біженців зу­стрічаються з багатьма проблемами, що заважають його здійснити. Насампе­ред це бідність, неписьменність батьків, складнощі культурно-мовного пла­ну, брак засобів і надлишок учнів у школах, недоступність учбових закладів у зв’язку з затримкою у визначенні статусу, невпевненість у завтрашньому дні. В містах, де діти мають можливість відвідувати школу, ці проблеми час­то обтяжуються проблемами сумісності (незнайома програма, вікова різниця між однокласниками - діти біженців нерідко старші від інших).

Діти біженців можуть мати такі можливості для одержання освіти:

0 відвідування місцевих урядових або приватних шкіл;

0 влаштування окремих шкіл для біженців;

0 відвідування місцевих шкіл, де самими біженцями і для біженців ор­ганізовуються додаткові заняття (культура й мова);

0 відвідування спеціальних допоміжних занять з мови й інших предме­тів, які організовуються, щоб допомогти дітям біженців пристосува­тися до вимог незнайомої програми.

Розмір плати за навчання має відповідати місцевим нормам і бути єди­ним для всіх. Ті біженці, котрі бажають, щоб їхні діти навчалися в більш дорогих школах, повинні сплачувати різницю із власних коштів.

Там, де одержання доступу до освіти потребує юридичної підтримки, її форма залежить від умов країни перебування.

В Конвенції 1951 р. говориться: «Держава-учасниця забезпечує біжен­цям рівний з місцевими жителями доступ до початкового навчання», а та­кож «держави-учасниці забезпечують біженцям сприяння, наскільки це можливо. Це стосується освіти всіх рівнів, окрім початкового, зокрема, пи­тань доступу до освіти, визнання іноземних атестатів про освіту, дипломів і наукових ступенів, звільнення від оплати і надання стипендій».

Сьогодні УВКБ керується положення Конвенції про права дитини, де під­креслюється, що доступ до початкової і середньої освіти повинні мати усі діти.