4.1.  МІЖНАРОДНІ НОРМИ МІГРАЦІЇ ТА МІЖНАРОДНО-ПРАВОВІ ДОКУМЕНТИ

Міжнародні норми міграції стосуються всіх, але передусім тих, хто нале­жить до мігрантів. Право на сімейне життя надане кожному, проте це право має особливе значення для мігрантів стосовно возз’єднання сімей. Це саме можна сказати й про норми щодо дискримінації чи про норми, що заборо­няють нелюдське поводження. Ці загальні норми в основному зафіксовані у різних угодах з прав людини. Більшість прав, передбачених цими угодами, надається всім людям, кожному, хто перебуває на території чи під юрисдик­цією держав-учасниць цих угод. Слово «кожному» стосується негромадян чи іноземців, а також тих іноземців, які перебувають на території держави без відповідного дозволу. Минуло багато років, доки співробітники імміграцій­них служб та судів у Західній Європі та інших частинах світу визнали, що навіть іноземці, які незаконно перебувають на чужій землі, є людьми і, та­ким чином, мають основні права людини. Проте деякі норми, що містяться в угодах з прав людини, передбачають особливий захист виключно іноземців. Показовим щодо цього є захист від раптового висилання іноземця, що на за­конних підставах перебувають на території будь-якої держави (ст. 13 Міжна­родного пакту про громадянські та політичні права і ст. 1 Сьомого протоколу до Європейської Конвенції з прав людини), норма, що забороняє колективне вислання (Четвертий протокол до Європейської конвенції з прав людини) та положення, що обмежують вислання (ст. З Конвенції ООН проти тортур).

Міграційна політика держав у цілому спирається на визнання права на розвиток та взаємозв’язок між розвитком демократії та правами людини; необхідність ув’язування демографічних та міграційних змін з політикою розвитку, потребу прийняття нових і більш всеохоплюючих стратегій в га­лузі міжнародної міграції з тим, щоб розв’язати проблеми безробіття та со­ціальної дезінтеграції як глобальної проблеми, використати міграційні про­цеси як благо для розвинених країн, важливу умову для досягнення прогре­су у прагненні до справедливості, розвитку та миру.

От ми й підійшли до визначення загальних міжнародних норм з міграції. Існують Спеціальні міжнародні норми з міграції, які спеціально розроблені для мігрантів. У національних нормах, які регулюють питання міграції, по­мітна тенденція до приділення основної уваги зменшенню витрат та ризи­ків, пов’язаних з міграцією, та забезпечення захисту інтересів інших груп (наприклад, наймачів). Міжнародні норми з міграції, як правило, передба­чають більший захист інтересів мігрантів, ніж національні норми. Це пояс­нюється тим, що деякі держави, що беруть участь у розробці міжнародних норм, угод та інших документів, сприймають себе переважно як країни емі­грації. Уряди цих країн хочуть стимулювати еміграцію для розв’язання сво­їх домашніх проблем. Для того, щоб зробити еміграцію більш принадною, вони бажають захистити інтереси їхніх громадян, що виїздять за кордон. Крім того, всі держави хочуть показати, що вони захищають інтереси своїх громадян, які проживають чи мандрують до інших країн.

Ось чому міжнародні норми з міграції часто обмежують свободу націо­нальних законодавств та свободу державних службовців при здійсненні на­ціональних норм з питань імміграції та еміграції.

Міжнародні організації з проблем біженців, їх діяльність має важливе значення, особливо щодо сприяння національним урядам та місцевим не­урядовим організаціям у набутті багатого світового досвіду та пошуків су­часних ефективних підходів у розв’язанні цих складних та хворобливих проблем, у техніці здійснення конкретних операцій, професійній підготовці працівників відповідних служб.

Особливе значення в цьому плані має діяльність УВКБ ООН, що як уні­кальна гуманітарна організація накопичила за останні роки новітні теоре­тичні підходи та практичний досвід.

Розуміння того, що міжнародне співтовариство може надати допомогу та захист біженцям, виникли лише в часи діяльності Ліги Націй. У 1917 р. видатний вчений Ф. Нансен був обраний Верховним Комісаром у справах російських біженців.

З юридичного боку, право біженців нерозривно пов’язане з правами лю­дини, проте на практиці одне з важких завдань - провести межу між права­ми біженців та більш загальними проблемами міграції, розуміючи, що бі­женці є жертвами недотримання прав людини.

Тому вже у преамбулі Конвенції 1951 р. наголошується, що біженці по­винні користуватися основними правами людини без будь-якої дискримі­нації. Те ж саме зазначається у Статуті ООН та Загальній декларації прав людини. Це - основа прав біженців. Вони мають право шукати притулку та право не бути поверненими туди, де їхнє життя та свобода можуть піддава­тися будь-які загрозі. Цей принцип заборони вислання біженців чи їх при­мусового повернення в країни, звідки вони прибули, зафіксовано ст. 8 Кон­венції 1951 р. та визнається нормою, яка застосовується і в тих випадках, коли держава не є учасницею Конвенції.

Щодо місії Нансена, її мандат було поширено на інші групи біженців: вірмен - у 1924 р., ассірійців та турків - у 1928 р.

У 30-ті роки створено міжнародне управління Нансена та Міжурядовий комітет у справах біженців, з’явився Верховний Комісар у справах біжен­ців. У 1947 р. створена Міжнародна організація у справах біженців.

Вже у 1949 р. Генеральна Асамблея ООН визначила такі принципи дій щодо біженців: проблема біженців є міжнародною за своїм розмахом та ха­рактером; жоден біженець чи перемішена особа, що остаточно чи абсолют­но добровільно висловили вагомі причини свого небажання повернутися на батьківщину, не повинні примушуватися до цього; майбутнє таких біженців та переміщених осіб повинне стати об’єктом діяльності міжнародного орга­ну, який необхідно було створити; основним завданням було заохочення та сприяння всіма можливими засобами поверненню біженців в їхні країни.

Водночас з прийняттям інституційних заходів з розв’язання проблеми біженців міжнародне співтовариство розробило правові рамки діяльності в цій галузі. Міжнародне право біженців в основному включає міжнародні документи, які визначають основні стандарти поводження з біженцями. А саме міжнародне право біженців як гуманітарне право є фактично однією з категорій прав людини у специфічних обставинах.

Класичне поняття біженців було розширене стосовно африканських та латиноамериканських біженців. Проте сьогоднішній біженець, особливо єв­ропейський, не підпадає під традиційне визначення.

Є нові проблеми, пов’язані з біженцями, які не вкладаються в традицій­не визначення переслідування, оскільки нові види переслідувань засновані не на політичних переконаннях, а на етнічному підтексті чи пов’язані з гро­мадянством.

Конвенція ООН 1951 р. про статус біженців як своєрідна «біблія» біжен­ців та Протокол до неї 1967 р. є значним набутком міжнародного та євро­пейського співтовариства, що у своїй сукупності, будучи найбільш широкою кодифікацією біженців, мають основоположний характер. Між цими доку­ментами, щоправда, існують деякі розбіжності: Конвенція 1951 р. передба­чає часове та географічне обмеження, тобто застосовується щодо країн, роз­ташованих у Європі та лише щодо тих біженців, які стали такими внаслідок подій, що відбулися до 1 січня 1951 р. Щодо Протоколу 1967 р., то він долає вищевказані обмеження і застосовується без таких щодо будь-якої держави і щодо будь-яких подій як у минулому, так і в майбутньому, внаслідок яких виникла чи виникає проблема біженців. У зв’язку з цим необхідно врахо­вувати, чи є відповідна держава учасником вищезгаданих угод. Буває, що деякі держави ратифікували обидва документи, а деякі - лише один з них.

У цих документах встановлюються мінімально необхідні норми пово­дження з біженцями, в тому числі неприпустимість дискримінації біженців з боку держави перебування з ознак раси, релігії чи етнічних ознак. В них також міститься перелік основних прав біженців, визначається їх статус, є окремі положення щодо права на діяльність, яка приносить прибуток, і на соціальне забезпечення, а також положення про посвідчення особи та про­

їзні документи, застосування оподаткування та прав біженців на вивезення свого майна в іншу країну, в яку їм надано право в’їзду для оселення.

У цих документах також забороняється висилання чи примусове повер­нення осіб, які мають статус біженців, а також передбачено розв’язання про­блем натуралізації та асиміляції біженців. В інших положеннях Конвенції розглядаються такі права біженців, як право звернення до суду, право на осві­ту, соціальне забезпечення, житло, свободу пересування, а також обов’язки біженців перед тією державою, на території якої вони знаходяться.

Конвенція про статус біженців дає визначення поняття «біженець», під яким розуміється особа, яка: 1) розглядалася як біженець в силу угод від 12 травня 1926 р. та ЗО червня 1928 р. чи в силу Конвенції від 28 жовтня 1933 р. та 10 лю­того 1938 р., Протоколу від 17 вересня 1939 р. чи в силу статуту Міжнародної організації у справах біженців; 2) внаслідок подій, що сталися до 1 січня 1951 р. чи в силу цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідування за ознаками раси, віросповідання, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних переконань, перебуває поза межами країни своєї грома­дянської належності та не може користуватися захистом цієї країни чи не бажає цього захисту внаслідок таких побоювань чи не маючи певного громадянства і знаходячись поза країною свого попереднього мешкання у результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.

Конвенцією про статус біженців передбачені зобов’язання біженців від­носно країни, в якій вони знаходяться: підкорятися законам та розпоря­дженням, а також заходам, що вживаються для підтримки суспільного по­рядку; недопустимість дискримінації за ознаками раси, релігії чи країни їх походження.

Конвенція визначила правовий статус біженців, зокрема особистісний статус, питання рухомого та нерухомого майна, авторських та промислових прав, прав асоціацій та звернення до суду.

Розділ III Конвенції регулює заняття, що приносять прибуток, вклю­чаючи роботу за наймом, роботу у власному підприємстві, вільні кредити, а також проблеми соціального захисту (систему наймів, житлове питання, освіту, трудове законодавство). Конвенція передбачає адміністративні захо­ди сприяння біженцям.

Протокол, що стосується статусу біженців, прийнятий 31 січня 1967 р. Держави-учасниці, котрі ухвалили цей Протокол, брали до уваги: 1) що Конвенція стосовно статусу біженців, підписана у Женеві 28 липня 1951 р., поширюється лише на тих осіб, які стали біженцями в результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 р.; 2) що з часу прийняття Конвенції виникли нові ситуації, які стосуються біженців; 3) бажаність того, щоб усі біженці, котрі підпадають під визначення, що міститься у Конвенції, користувалися рів­ним статусом незалежно від зазначеної дати 1 січня 1951 р.

Зміст домовленостей держав-учасниць цього Протоколу викладений і сформульований в 11 статтях.

Держави-учасниці цього Протоколу беруть на себе зобов’язання засто­совувати статті Конвенції 234 включно щодо біженців, які підпадають під нижчевикладене визначення. Під терміном «біженець» мається на увазі будь-яка особа, котра підпадає під визначення ст. 1 Конвенції, за винятком слів «у результаті подій, які відбулися до 1 січня 1951 року...» та слів «...в результаті подібних подій» у ст. 1А (2) (ст. І).

Протокол фіксує зобов’язання держав-учасниць співпрацювати з ООН у справах біженців та визначає напрями такої співпраці (ст. 2, 3, 4, 6, 7).

Отже, Конвенція 1951 р. та Протокол 1867 р. є основними документами, що визначають процедури та критерії визначення статусу біженця. Прийняті після закінчення Другої світової війни у зв’язку з потребою дати юридичне ви­значення статусу біженців у нових умовах. Замість кількох документів виро­блено один, що містить визначення, кого слід вважати біженцями. Конвенція прийнята на Конференції повноважних представників ООН 28 липня 1951 р. та вступила в дію 21 квітня 1954 р. Із виникненням нових ситуацій з біженця­ми з’явилася потреба у розширенні застосування положень Конвенції до но­вих біженців. Було розроблено спеціальний Протокол, що стосується статусу біженців. Після розгляду Генеральною Асамблеєю ООН він був відкритий для приєднання 31 січня 1967 р. та набув чинності 4 жовтня 1967 р. Приєдную­чись до Протоколу, держави беруть на себе зобов’язання застосовувати основні положення Конвенції відповідно до визначення, даного у ній, вже не обмежу­ючись 1951 р. Протокол безпосередньо пов’язаний таким чином з Конвенцією, проте є самостійним документом і приєднання до нього не обмежується участю у Конвенції. Конвенція і Протокол містять три типи положень:

1. Положення, що дають основоположне визначення того, хто є (чи не є) біженцем, і тих, хто був біженцем, але перестав ним бути.

2. Положення, що визначають правовий статус біженця, їх права та обов’язки в країні притулку, введені з тим, щоб рішення влади були довготермінові для конкретної людини чи сім’ї.

3. Положення, пов’язані з імплементацією документів з адміністратив­ної та дипломатичної точок зору. Ст. 35 Конвенції та ст. 2 Протоко­лу містять зобов’язання держав, що домовляються співробітничати з Управлінням Верховного Комісара ООН у справах біженців щодо ви­конання ним своїх функцій і зокрема сприяти нагляду за застосуван­ням положень цих документів.

Концептуальний підхід полягає в тому, що поняття біженців у тракту­ванні Конвенції 1951 р. досить складно застосовувати до нових умов і кон кретних ситуацій у сучасних міжнародних відносинах.

Водночас зростає число осіб, що залишають територію держави перебу вання внаслідок причин, які з юридичної точки зору не дозволяють відне сти цих осіб до категорії біженців через відсутність таких правовідносин мі ними та державою перебування, які визначені Конвенцією як переслідування особи. Тому жертви засухи, голоду, екологічної кризи чи соціально-еконо- мічного спаду не кваліфікуються як біженці, оскільки посягання на їх жит­тя, свободу тощо не викликані безпосередньо діями тієї чи іншої держави.

Вважається доцільним для розв’язання проблем біженців розробити нову широкомасштабну угоду, яка визначила б зміст загальновизнаного та всеохоплюючого поняття біженців з класифікацією причин, що породжують це явище, а також створити каталог правил поводження з біженцями та чле­нами їхніх сімей. Це зумовлено особливостями та недосконалістю існуючих механізмів притулку та реальним станом міжнародних відносин. Виникла потреба у наданні праву притулку універсальної норми міжнародно-правово­го захисту особи від протиправних посягань з боку держави перебування на її життя, визначення правової природи притулку та його ролі й місця серед інститутів міжнародного права. Відразу постає питання: хто такі біженці?