3.2.  УПРАВЛІНСЬКИЙ ПІДХІД ДО ПРОБЛЕМИ

Йдеться про використання надбань теорії та філософії державного управління, яке, до речі, вперше «прикладається» до міграційної пробле­матики. Будемо виходити з того, що міграція як соціальний феномен та сус­пільне явище потребує соціальної регуляції з боку державних органів влади та управління. Інакше вона може трансформуватися в саморегульовану, а з боку держави - нерегульовану соціальну систему. Така міграційна система, що стихійно народжується та розвивається, спроможна отримати стабіль­ні параметри, сукупність закономірностей і тенденцій, набути конкретного змісту та певної спрямованості. Тобто, вона виявиться саморегульованим механізмом, зорієнтованим на в’їзд-виїзд громадян України, їх самоутвер­дження поза межами своєї батьківщини, або, за стабілізації соціально-еко­номічної ситуації, зовсім навпаки - їх повернення назад, з огляду на можли­ві майбутні перспективи та соціальні пріоритети.

Саме тому як «внутрішні», так і «зовнішні» міграційні процеси потребу­ють державного управління. Таке директивне управління містить необхідні нормативно-правові механізми, за допомогою яких регулюється кількісний та якісний склад міграційних потоків, їх спрямування, обсяги та параметри.

Світова практика має чимало прикладів того, що для захисту національ­них інтересів власних держав уряди застосовують найрізноманітніші види контролю за соціальними переміщеннями та соціальною мобільністю насе­лення, наприклад: а) візово-паспортний; б) цензово-майновий; в) освітньо- культурний (професійний); г) політично-обмежувальний; д) санітарно-епі­деміологічний тощо.

Це все - компоненти державного управління міграційними процесами та явищами, рівень і ступінь яких залежать від рівня розвитку нормативно-правової бази будь-якої держави.

Міграційна політика - це система заходів, ресурсів та механізмів, з ви­користанням яких держава і суспільство цілеспрямовано впливають на со­ціальні переміщення та соціальну мобільність як свого автохтонного (корін­ного) населення, так і всіх іноетників.

З цього погляду будь-яка держава, в тому числі Україна, є своєрідною соціально-політичною системою, в якій міграційні процеси можуть протікати як організовано, так і спонтанно. Для міграційних явищ, ототожнених з певною соціальною системою, досить характерне насамперед те, що вони зазнають не лише свого «зовнішнього», а й «внутрішнього» управління та врегулювання.

Зовнішнє соціальне регулювання - це міжнародно-правові стандарти і світова практика, які обсягово, комплексно та систематично застосовують­ся щодо міграційних процесів, ситуацій і явищ, що складаються, самороз- виваючись, усередині окремих держав та поміж різними країнами, об’єдна­ними з метою планетарної самоорганізації. Такого роду соціально-правовий механізм може здійснювати регулюючі впливи, що в основному знаходяться здебільшого поза межами (територіями, кордонами) національних держав і мають транснаціональний характер.

Внутрішня соціальне регулювання можна визначити як цілеспрямо­ваний, а також контролюючий вплив на міграційне середовище, механізм, режим і система якого знаходяться всередині національних держав, а тому можуть бути як адаптованими до міжнародно визнаних правових стандартів, так і не бути пристосованими до них, або мати просто «змішаний» характер.

Тому особлива увага у підручнику приділена соціальному регулюванню міграції, розробці соціальної технології врегулювання міграційних потоків.

У більшості сучасних суспільств, плідно організованих у державну сис­тему, для стабілізації міграційних явищ та процесів, їх спрямувань, а також оволодіння ситуаціями, тенденціями і для системного контролю за їх проті­канням у суміжних або віддалених країнах з певним успіхом можна вдава­тись як до економічних, політичних, моральних, так і правових та соціаль­них регуляторів. Вони були, є і будуть перш за все тими дійовими чинника­ми, що безпосередньо покликані спрямовувати зростаючі або занепадаючі міграційні потоки у нормальне, тобто заздалегідь визначене урядовими ди­рективами соціальне русло. При цьому мається на увазі, що соціальні регу­лятори можна вважати своєрідними державними резервами, які внаслідок умілого користування ними (наукових знань, суспільного досвіду або управ­лінської майстерності) дозволяють так організувати міграційну політику, щоб вона приносила реальну користь і прибуток державі, громадянському суспільству. Розв’язання цього державного завдання вимагає розвитку іде­алів гуманізму, демократії, справедливості та реалізації політичних чинни­ків у процесі соціалізації управлінських проектів і технологій.

Тепер щодо видів соціального регулювання міграційних потоків.

Економічні соціальні регулятори - це комплекс заходів, які об’єктивно і суб’єктивно складаються, легітимізуючись у державні, щоб визначити та здійснювати управління міграційними процесами в тих напрямах і в тому бажаному руслі, що вважаються за доцільні, особливо з погляду на можли­вість їх кількісного та якісного контролю, причому оптимального за науко­вими передбаченнями і спрямованістю, для політичних та суспільних інтер­есів населення, держави та нації в цілому.

Політичні регулятори - це ті державні заходи, що зумовлюють таку по­ведінку міграційних відомств і служб, яка, по-перше, має забезпечувати по­літичні вимоги, особливо щодо дотримання прав і свобод людини, по-друге, відповідати інтересам національної безпеки держави, насамперед з ураху­ванням існуючих у імміграційному середовищі дестабілізуючих загроз.

Моральні регулятори - це такі державно-нормативні заходи, в основу яких покладається комплекс етичних і моральних норм, що дають оцінку поведінки міграційної політики та міграційних службовців, інших юридич­них та фізичних або посадових осіб, але обов’язково під кутом зору переваж­но гуманістичних уявлень про права й свободи людини (індивідуальні, гру­пові, колективні).

Правові регулятори - це, зокрема, урядові директивно-нормативні розпорядження (циркуляри), що готуються і видаються для міграційних служб, щоб вони могли керуватися ними у своїй поточній роботі, забезпечу­вати державну політику в цій важливій суспільній сфері, а також втілювати у національну практику міжнародні вимоги та принципи, якими повинні гарантуватися права і свободи мігрантів.

Названі підходи вперше у світовій практиці об’єднані в єдиний, так би мовити, суцільний, комплексний підхід, започатковуючи в такий спосіб нову міграційну парадигму, яка й пропонується читачеві.

Правове регулювання міграції здійснюється шляхом розробки і прак­тичної реалізації комплексу законодавчих і підзаконних актів, які визна­чають умови стимулювання або обмеження переміщення людей, а також їх певних чисельних контингентів, у напрямах, що відповідають поточним і перспективним потребам держав, груп країн, а також світового співтовари­ства в цілому. Розрізняють міжнародні, міждержавні (субрегіональні) і на­ціональні правові норми регулювання міграції.

Міжнародним правом регламентуються найбільш загальні, універсальні принципи і норми міграції населення. Передбачається визнання права кож­ної людини на громадянство в межах своєї держави, на виїзд з будь-якої кра­їни, включаючи країну свого громадянства, на повернення в свою країну, на пошук притулку від переслідувань в інших державах (Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські й політичні права). Ви­значаються конкретні зобов’язання держав стосовно біженців (Конвенція 1951 р. і Протокол 1961 р.), апатридів - осіб, що не мають громадянства

(Конвенція 1954 р.), з питань безгромадянства (Конвенція 1961 р.) і терито­ріального притулку (Декларація 1967 р.). Спеціальний блок міжнародних документів регулює трудову міграцію, зокрема Міжнародна конвенція ООН про захист прав усіх трудящих-мігрантів і членів їх сімей (1990), Конвенція МОП про інспекції емігрантів (1926), про трудящих-мігрантів і т. д.

Міждержавні угоди - дво- і багатосторонні - приймаються в розвиток міжнародних, уточнюють їх стосовно конкретних політичних, економічних і природних умов. У межах Ради Європи, наприклад, прийняті Конвенції про захист прав людини і основних свобод (1950), про соціальне забезпечен­ня (1972), про правовий статус трудящих-мігрантів (1983), угода про відмі­ну віз для біженців (1959), про регулювання переміщень осіб між країнами- членами (1957), декларація про територіальний притулок (1977).

У межах національного міграційного законодавства реалізуються захо­ди, що випливають із прийнятих міжнародних зобов’язань, а також специ­фіки соціально-економічної, політичної ситуації в державі. Такі акти регу­люють умови в’їзду і виїзду з країни як власних громадян, так і іноземців, умови надання громадянства, територіального притулку і статусу біженця, права і обов’язки іноземців на території країни, умови трудової міграції. В Україні питання міграційного законодавства регламентуються законами «Про громадянство», «Про біженців, «Про правовий статус іноземців», а та­кож великою кількістю підзаконних актів, які визначають умови прописки і виписки, переселення в іншу місцевість, переходу на іншу роботу тощо.

Управління міграційними потоками - поняття, яке швидко увійшло в термінологію дослідження й практики та відображує вихід за рамки тради­ційного контролю та гуманітарних заходів таким чином, щоб саме управ­ління міграційними потоками стало частиною економічних та політичних завдань і цілей безпеки країни.

Отже, як вважає тодішій Верховний Комісар ООН у справах біженців Са- дако Огата, управління міграційними потоками полягає не в тому, щоб звес ти бар’єри, які не дозволяють людям проникати у багаті країни, а в тому як управляти потоками біженців та мігрантів, дотримуючись прав людин та гуманітарних принципів при розгляді питань, які стосуються законни інтересів держав та приймаючих суспільств.

Управління міграційними потоками - це альтернативна модель, що ха рактеризується активним підходом, орієнтацією на країну виходу мігранті та відповідає критеріям справедливості.

Управління міграційними потоками виходить з чотирьох імперативі щодо неконтрольованого переміщення населення:

0 необхідності звертатися до причин міграційних потоків з необхідни та найнестабільніших країн світу, а також до їх наслідків для проми лово розвинених країн;

0 необхідності дотримання балансу прав мігрантів, які шукають пр тулку, та біженців з правами приймаючих держав та суспільств;

0 необхідності зміни вузькоспрямованих однобічних та короткотерміно­вих заходів боротьби з неконтрольованими потоками мігрантів та скоор­диновані стратегії, спрямовані на впорядкування міграційних потоків;

0 необхідності для держави та регіональних організацій систематично розглядати наслідки здійснюваної ними політики у себе в країні та за кордоном.

У програму управління міграційними потоками включаються різні види діяльності, що поділяються на три групи:

0 заходи, спрямовані на скорочення міграційного тиску в країнах іммі­грації;

0 заходи, спрямовані на сприяння створенню регульованих та законних видів міграції;

0 заходи по збереженню норм захисту біженців шляхом подолання зло­вживання процедурами надання притулку.

Управління міграційними процесами, на думку МОМ, має бути ефек­тивним, достатньо гнучким для того, щоб його можна було пристосувати до нових ситуацій: потрібні перегляд прикордонних імміграційних і емігра­ційних постів, підготовка кадрів та розробка методів. Існує зокрема програ­ма «Технічна допомога Росії», яка передбачає:

а) організацію семінарів та ознайомчих візитів у деякі західні країни для високопоставлених російських урядових чиновників, що керу­ють міграційною діяльністю;

б) надання Федеральній міграційній службі експертів для роботи над створенням організаційної структури, планування політики, розроб­ки проектів;

в) надання експерта підкомітету Верховної Ради РФ з проблем біженців для підтримки та консультації його діяльності;

г) надання експерта комісії при президентові з питань громадянства для консультацій та допомоги законодавству з міграції та біженців.

Управління міграційними процесами виходить з того, що чи не головни­ми у ньому є заходи, які впливають на причини міграції, що дозволяють лю­дям задовольнити свої потреби та реалізувати свої наміри у власних країнах. У 1992 р. УВКБ спільно з МОП розглянуло проблему міжнародної допомоги як засобу скорочення необхідності еміграції. Міграція, вважається УВКБ, МОП та МОМ, має бути вільним та усвідомленим вибором, який відбуваєть­ся законно та організовано. Вона не повинна бути актом відчаю осіб. Тому «право залишатися у безпеці» варто доповнити правом для економічних мі­грантів «перебувати в умовах матеріальної безпеки».

Регулювання міграції передбачає передусім адаптацію мігрантів, тобто ви­користання комплексу особливостей вчинків, діянь та поведінки мігрантів, що має морфо-фізіологічне або соціокультурне походження, завдяки якому особа, група чи утворення забезпечує собі успіх в конкуренції з представниками інших етносів, які спільно проживають на тій або іншій території певної держави.

Адаптація мігрантів - це міра або ступінь їх інтеграції в іносуспільства, з якими вони зливаються внаслідок свого вимушеного чи добровільного пе­реселення. Будь-хто з мігрантів, облаштовуючись на чужій території, має обов’язково пристосовуватися до природних і соціальних умов, в тому числі мовного середовища, культурного оточення, науково-технічного розвитку, звичаїв, обрядів, традицій.

Здатність до адаптації має певні межі, взагалі характерні для представ­ників окремих народів, етнічних груп, індивідуумів. Адаптації мігрантів сприяють: близькість за духом і походженням оточуючого їх середовища, культурна та світоглядна толерантність, розбудова суспільства на нонсенсу- альних засадах та принципах, демократія і плюралізм.

Різновидами адаптації є: кліматична (природна) і соціальна. Соціальна адаптація мігрантів має широкий діапазон пристосування - від виробничого до мовного або побутового. Особа, що приїздить із села до міста, потрапляє в нові умови, призвичаєння до яких і є процесом адаптації. Проте не всі люди спроможні адаптуватися до тих або інших соціальних умов. Деякі з нас не здатні осісти на постійне місце проживання, наприклад, на Далекій Півно­чі чи в африканській державі. Цьому протидіють як властивості організму, так і набуті з дитинства соціальні риси.

Процес розладу пристосування особи, групи чи етноутворення до при­родних або соціальних (культурних) умов, що постійно видозмінюються, має назву дезадаптація.

Отже, кінцевою метою соціального та правового регулювання міграції є відтворення міграції, тобто короткочасний або ж досить тривалий процес регенерації собі подібних на території саме тих держав, де представники тих чи інших етносів (народів) уже проживають або тільки-но переселяються для облаштування і працевлаштування.

Процес відтворення міграції має як кількісні, так і якісні характеристики.

До кількісних характеристик відтворення міграції можна віднести спроможність мігрантів за певний проміжок часу на певній території тієї чи іншої держави значно збільшити свою чисельність, інтенсифікувати для себе процес їх, як правило, масового переселення, що може бути диференці­йованим і компактним, зростаючим чи спадаючим.

Під кількісними характеристиками відтворення міграції можна розу­міти здатність мігрантів домагатися від урядів держав, які надають їм до­звіл на в’їзд і проживання на території своїх країн, вищого за попередній політичного та соціального статусу, правового етнічно-культурного стану, культурно-соціальних прав і свобод.

Відтворення міграції здійснюється так: а) інтенсивної цілеспрямованої імміграції; б) прискореного збільшення кількості представників того само­го, окремо взятого етносу, які прибули до іншої країни.

У цьому процесу істотну роль відіграє місце проживання, наявність сім’ї, знайомих тощо, до яких можуть переїздити їх близькі з інших віддалених та суміжних країн. Серед інших каталізаторів, які можуть значно прискорити процес відтворення міграції, - генетичні або соціальні чинники та умови.

Інколи відтворення міграції здійснюється завдяки наданню очевидних для всіх переваг етнічним шлюбним союзам, саме національним звичкам, обрядам, смакам, традиціям. І тому в деяких самобутніх народів та субетно­сів культурні й світоглядні розбіжності в окремих індивідуумів досить ва­гомі, саме такі, що надто перешкоджають шлюбним зв’язкам, навіть якщо вони короткочасні.