2.     Держава як суб’єкт управління суспільними процесами

Доводиться констатувати, що XX сторіччя, незважаючи на суспільні катаклізми глобального та локального масштабів, так і не прояснило у належній мірі сутність держави, її місце та роль у життєдіяльності людей. Потрібно розуміти, що держава являє собою багатомірне явище, яке у свідомості та житті людей, суспільства відображається різними аспек­тами залежно від тієї її сторони, яка пов’язана з конкретним питанням, відносинами, процесом, поведінкою, дією тощо5. Причому кожний прояв держави має значення, оскільки він несе в собі щось від її сутності.

Держава перш за все постає перед кожною людиною в як форма сус­пільства. Виступаючи суб’єктом управління та особливою інституцією суспільства, вона об’єктивно покликана виражати цілі та інтереси жит­тєдіяльності всієї спільноти людей, інтегровані потреби. На кожному етапі розвитку суспільства держава має відшукувати ту «золоту серед­ину», яка б, з одного боку, забезпечувала права і свободи людини, давала простір її активності й творчості, а з іншого — вносила б у суспільство певні організаційні засади, впорядковувала б діяльність індивідуумів.

5 Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные во­просы): Учебное пособие. - М.: ОАО «НПО «Экономика», 2000. - С. 8-12.

Через механізм держави формується і закріплюється загальна воля, яка надає державним установленням обов’язковий характер. Можна сказати, що державі належить легітимна монополія на законодавство та примус при його реалізації.

Сутність держави визначається також тим, що для забезпечення реа­лізації своїх цілей та функцій вона створює і підтримує в певному обсязі та стані свій апарат, який має складну структуру і різнобічну діяльність. Стан апарату, його зв’язаність із суспільством або відчуженість від ньо­го, його обсяг та ієрархічна побудова, якість персоналу та багато інших параметрів мають вирішальне значення для самої держави, суспільства та державного управління.

Таким чином, держава являє собою складне утворення, котре відтво­рює та містить у собі багато суспільного і одночасно здійснює значний вплив на стан та розвиток суспільства.

Сутність держави розкривається і реалізується через взаємодію із сус­пільством, у тому, що і як вона робить щодо упорядкування та вдоскона­лення приватної і суспільної життєдіяльності людей. Суспільна роль, яку відіграє держава в управлінні справами суспільства, вирішуючи основні питання соціального розвитку, реалізується через функції держави, спря­мовані в кінцевому рахунку на задоволення різноманітних інтересів як окремих особистостей, еліт, соціальних груп, так і суспільства в цілому.

Причому функції держави та методи їх реалізації не можна вважа­ти раз і назавжди даними і такими, що не підлягають змінам, оскільки вони являють собою історичний феномен і можуть змінюватись у за­лежності від суспільно-історичних, соціально-економічних, політичних, міжнародних та інших умов існування даної держави. Це особливо чітко простежується в періоди масштабних соціальних, економічних та полі­тичних зрушень у суспільстві6.

Можна виділити декілька суспільних функцій держави, які при­таманні їй на сучасному етапі і на реалізацію яких спрямована система державного управління:

• політична (забезпечення цілісності того суспільства, формою якого вона виступає);

• соціальна (забезпечення прав і свобод кожного громадянина);

• економічна (створення організаційно-правових умов ефективної економічної діяльності суспільства);

“Докладніше див.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления; Учебник для вузов. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. - С. 193-194.

• екологічна (створення нормативно-правових умов захисту та безпеки довкілля);

• патріотична (підтримання свободи, суверенітету та історичного іс­нування етносів своєї країни в рамках світового співтовариства);

• зовнішня (зміцнення співробітництва з іншими державами, спри­яння розвитку міждержавних структур).

Деякі вчені додають до цього переліку також наступні функції:

• правова (здійснення правотворчості, правозастосування та пра­воохоронні;

• ідеологічна (підтримання передових ідеологічних течій, що ґрун­туються на визнанні загальнолюдських цінностей)8.

У свою чергу, зовнішню функцію держави можна подати такою, що складається із більш конкретних функцій, а саме: оборони країни; інте­грації в світове співтовариство; підтримання світового порядку; міжна­родного співробітництва у вирішенні глобальних проблем людства.

У цілому держава виконує різноманітні функції щодо підтриман­ня життєдіяльності суспільства. Всі вони у тій чи іншій мірі пов’язані з управлінням, реалізуються через систему та апарат управління. Втім треба розрізняти поняття «суспільні функції держави», «функції дер­жавного управління», «управлінські функції державних органів» та «елементи управлінської діяльності».

Розуміння сутності функцій державного управління виходить із сут­ності державного управління. Як уже раніше зазначалось, управління являє собою результат (продукт) управлінської діяльності, який полягає в реальному управлінському впливі, завдяки якому в керованому об’єкті відбуваються відповідні позитивні зміни. Тобто функції управління за­вжди виражають зміст управлінського впливу, являють собою прояв сут­ності управління в дії. Водночас, більшість елементів управлінської ді­яльності не є самі по собі управляючими факторами, а являють собою так би мовити внутрішньоапаратну чи внутрішньо-організаційну роботу.

Цілі й функції державного управління взаємообумовлені. Якщо перші відповідають на питання «Що робити?», то другі — «Як роби­ти?». Функції державного управління — це конкретні види управляю­чих впливів держави, що різняться між собою за предметом, змістом та способом збереження чи перетворення керованих об’єктів або її власних

7 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 1/ Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. - М.: «Статут», 2002. - С. 111-114.

8 Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. - М.: Юристъ, 2004. - С. 150-153.

управляючих компонентів. Вони тісно пов’язані із суспільними функція­ми держави і відображають способи здійснення останніх. Якщо суспіль­ні функції держави розкривають її суспільну природу та роль, то функції державного управління показують як, якими способами, у процесі яких взаємозв’язків із суспільством вона їх здійснює.

Кожна з функцій державного управління являє собою конкретний вид управляючого впливу, котрий як би пронизує ієрархію державних органів і є загальним, типовим для них. Тому в структурі держави кожна функція державного управління отримує певну диференціацію, розпо­діл та розмежування в управлінських функціях різних державних орга­нів, їх ланок і підсистем.

Управлінські функції державних органів — це юридично виражені управляючі впливи окремих державних органів, або їх посадових осіб, які вони мають право і зобов’язані здійснювати щодо певних керованих об’єктів або управляючих компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі та роль в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції державних органів (далі — функції управління) у зв’язку зі специфікою їх параме­трів поділяються на види.

Так, за критерієм спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішньоорганізаційні й зовнішні функції управління.

Внутрішньоорганізаційні функції управління уособлюють управ­ління всередині державної управлінської системи й зумовлені багато­рівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб’єкта управ­ління. У різних державних органів ці функції управління мають різний обсяг. Органи центральних ланок більше уваги приділяють управлінню нижчестоящими органами та вдосконаленню організаційної структури й функціональних параметрів державного управління. Низові органи, в тому числі й місцевого самоврядування, зайняті головним чином безпо­середнім впливом на соціальні компоненти суспільної системи, управ­лінням відповідними об’єктами.

Зовнішні функції управління характеризують безпосередньо про­цес впливу органів державної влади на об’єкти управління. Система зо­внішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму дер­жави та державного апарату, а з іншого — цілями, особливостями змісту діяльності різних об’єктів управління.

Залежно від змісту, характеру і обсягу впливу функції управління поділяють на загальні й спеціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його основні об’єктивно необхідні взаємозв’язки. Ці функції управління мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади між собою і з об’єктами управління та вони є властивими для функціонування всіх компонентів суб’єкта державного управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, пла­нування, організація, регулювання, робота з персоналом, контроль.

Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сфе­рах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами керованих об’єктів (економічних, адміністративно- політичних, соціально-культурних, духовних тощо).

Функції державного управління і управлінські функції органів дер­жавної влади в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління. Ця структура забезпечує з одного боку управлінський взаємозв’язок дер­жави як суб’єкта управління із суспільною системою, з іншого — її вну­трішню збереженість та динамічність як управляючої системи.

Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і задля яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюєть­ся через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподі­лений по «вертикалі» та «горизонталі».

Багатогранність функцій держави, різноманітність її зв’язків із сус­пільством визначають також різноспрямованість та різнохарактерність діяльності державних структур, їх підрозділів та персоналу, різні ступінь та способи їх дій в управлінських процесах.

Організаційна структура державного управління — це особливе державно-правове явище, зумовлене його суспільно-політичною приро­дою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, яке об’єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, організаційні зв’язки, які впливають на це управління, а також матеріальні та інфор­маційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на фор­мування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності держави. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі та вертикалі, організаційна структура дер­жавного управління набирає певної конфігурації.

Як системоутворюючий елемент організаційної структури держав­ного управління виступає державний орган (синоніми: орган держави, орган державної влади), пов’язаний з формуванням і реалізацією управ­лінських впливів держави як в цілому, в єдності їх складаючих проявів, так і за окремими проявами: цілепокладанням, організацією та регу­люванням. Він являє собою одиничну структуру влади, наділену дер­жавно-владними повноваженнями і формально створену державою для здійснення закріплених за нею цілей та функцій.

Державні органи є допоміжними інститутами державної влади, про­відниками її рішень, тими її структурами, котрі практично реалізують владні повноваження у відповідності з визначеною їм компетенцією.

У наукових працях можна знайти різні характеристики, ознаки дер­жавного органа: функціональні, що розкривають його в якості структури, що виконує визначені функції держави у притаманних йому організацій­но-правових формах; соціологічні, що розглядають його як колектив лю­дей, відокремлений суспільством у порядку суспільного розподілу праці для виконання покладених на нього завдань у відповідній сфері держав­ної діяльності; юридичні, що вказують на наділення певної структури (ко­лективу людей) необхідною компетенцією (сукупністю функцій та по­вноважень) або державно-владними повноваженнями та на законодавчі особливості його заснування; організаційні, що роблять акцент на прина­лежності даної (виділеної, самостійної) структури до державного апарату, на її внутрішню побудову — організацію елементів та їх взаємозв’язків.

Державні органи створюються для здійснення державної влади та реалізації функцій державного управління. Соціальне призначення їх владно-управлінської діяльності в основному зводиться до наступних функцій: регулятивної, пов’язаної з прийняттям нормативних актів, пра­вил поведінки людей; організаційної, що забезпечує виконання рішень; охоронної, що полягає в забезпеченні правопорядку, безпеки громадян, їх прав і свобод. Ці функції є підґрунтям відповідних видів державної ді­яльності — нормотворчої, організаційної (виконавчої, розпорядчої), пра­воохоронної. Функції державної влади та види діяльності держави обу­мовлюють первинну спеціалізацію державних органів за практичним здійсненням державного управління.

Поняття «орган» може розглядатися як частина більш широкого понят­тя «організація». Остання являє собою групу індивідів, об’єднаних органі­заційними принципами, інтересами, процедурами, особистісними цінностя­ми, а також формами повноважень і відповідальності9. Система всіх держав­них організацій (органів, підприємств, установ), які здійснюють завдання держави і реалізують її функції визначається як механізм держави.

Оскільки державними органами розробляються і реалізуються влад­но-управлінські рішення, їх потрібно відрізняти від тих організаційних структур держави, в яких створюються матеріальні, соціальні та духовні продукти: від державних підприємств, здійснюючих економічну діяльність на базі державної власності; від державних установ, пов’язаних, як прави­ло, із поданням соціальних та духовних послуг; від державних організацій, виконуючих зазвичай організаційні функції в різних соціальних сферах.

Найістотніша відрізняюча ознака державних органів — наявність державно-владних повноважень, що знаходять вираз в їх компетенції і практично реалізуються у владно-управлінських рішеннях, що при­ймаються ними. Державно-владні повноваження закріплюються у юри­дично обов’язкових нормативних та індивідуальних правових актах, що видаються державними органами від імені держави, а також знаходять своє відображення в конкретних діях і заходам, що вживаються. На ви­конання ухвалених рішень державні органи здійснюють спостереження за неухильним дотриманням вимог, що містяться в даних актах, забез­печують захист цих вимог від порушень шляхом застосування різно­манітних заходів виховання, переконання, роз’яснення і заохочення, а в необхідних випадках і державного примусу. Вони виконують багато інших дій, що мають юридичне значення, наприклад, видають докумен­ти, засвідчують юридичні факти, реєструють громадські об’єднання, лі­цензують види діяльності тощо.

Для реалізації державних функцій державні органи наділяються державно-владними повноваженнями як зовнішнього, так і внутріш­нього характеру. їх діяльність втілюється в правові форми, а акти, що приймаються ними, мають ієрархію за юридичною силою і значенням. Державні органи здійснюють правотворчу, правозастосовчу і правоохо­ронну діяльність, в процесі якої спираються на інтелектуальну, організа­ційну, матеріальну і примусову силу держави.

9 Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика: Пер. с англ.-М., 1982,- С.291.

Таким чином, державний орган — це засноване в структурі дер­жави у встановленому порядку утворення, що має власну компетенцію і наділене владними повноваженнями по здійсненню визначеного виду дер­жавної діяльності та характеризується завданнями, функціями, струк­турними особливостями, формами і методами.

Сукупність усіх органів держави утворює державний апарат. Ор­гани держави, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій познача­ють поняттям «ланка державно-управлінської системи» або «ланка державного аиарятг/»(міністерства, інші центральні органи виконав­чої влади, місцеві державні адміністрації тощо). Під рівнем управлін­ня розуміється послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим знизу догори тобто за ієрархією.

Як складові частини державного апарату, органи держави в залежності від класифікаційного критерію можуть бути розподілені на наступні види:

1) за характером і змістом діяльності: законодавчі, органи виконав­чої влади, органи судової влади;

2) за способом утворення: первинні та похідні;

3) за складом: одноособові та колегіальні;

4) за територією, на яку поширюються їх повноваження: центральні (загальні) та місцеві (локальні);

5) за часом функціонування: постійні та тимчасові.

Основу організаційної структури державного управління становить система органів виконавчої влади, яка, виконуючи певну частину повно­важень держави, здійснює функції, пов’язані з реалізацією положень кон­ституції держави, її законів та інших нормативних актів. Ця система являє собою найбільш об’ємну і складну частину державного апарату, що зосеред­жує в собі практично всю управлінську інформацію і найважливіші засоби державного примусу10. Таке положення органів виконавчої влади обумовле­но тим, що вони покликані здійснювати безпосередні управляючі впливи на суспільні процеси, свідомість, поведінку та діяльність людей.

Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

1. Вищий рівень — Кабінет Міністрів України.

2. Центральний рівень — міністерства, державні комітети, централь­ні органи виконавчої влади прирівняні до державних комітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

10 Див. докл.: Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. 186

3. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють:

• органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севас­топольська міські державні адміністрації;

• органи спеціальної — галузевої та функціональної -компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам вико­навчої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і цен­тральному, і місцевому органу виконавчої влади.

Як об’єкти управлінської діяльності органів виконавчої влади висту­пають ті суспільні відносини, види діяльності й соціальні ролі, які без­посередньо пов’язані з відтворенням матеріальних і духовних продук­тів і соціальних умов життєдіяльності людей. Традиційно за об’єктною основою в організаційній структурі державного управління розрізняють наступні сфери (галузі): а) економічні процеси; б) соціально-культурні процеси; в) адміністративно-політичні процеси.

Галузеве управління передусім належить до компетенції міністерств, а в областях, районах, містах — відповідних регіональних органів вико­навчої влади. Для нього характерні вертикальні (лінійні) правові відно­сини, інакше кажучи, відносини прямої підпорядкованості, які склада­ються між органами управління і керованими об’єктами.

Політика (грец. politike — державна діяльність; державні або сус­пільні справи; мистецтво управління державою) — початково означала різні форми державного правління. Сьогодні можна виділити декілька основних тлумачень політики: 1) як діяльність, пов’язану з відносина­ми між класами, націями та іншими соціальними групами, партіями та державами; 2) як панування, пов’язаного із завоюванням та викорис­танням влади; 3) як управління, упорядкування суспільного життя; 4) як діяльність органів державної влади, партій, громадських організацій у сфері внутрішньодержавного управління та міжнародних відносин;

5) як системи принципів і норм регулювання життя суспільства в ціло­му та соціальних груп, що є в даному суспільстві11.

У будь-якому з цих підходів проглядається розуміння політики як галузі міжгрупових відносин з приводу використання влади, ЇЇ публіч­них інститутів для реалізації їх суспільно значимих інтересів та потреб.

Сутність політики можна виявити через її функції. Серед всього різноманіття підходів до цього питання слід сформулювати наступні

11 Словник іншомовних слів / Уклад. JI.O. Пустовіт та ін. - К.: Довіра, 2000. - С.750; Современный словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз.,1992. - С.478.

функції політики: 1) раціоналізація виникаючих протиріч та конфлік­тів, спрямування їх в русло діалогу влади і суспільства; 2) управління и керівництво суспільними процесами; 3) інтеграція різних груп та про­шарків суспільства в єдине ціле; 4) забезпечення цілісності суспільної системи та порядку в суспільстві; 5) специфічне середовище соціаліза­ції особистості. Через ці функції політика пов’язана з іншими сферами життя суспільства (економікою, культурою, мораллю тощо)12. Практич­на політика являє собою активну участь людей у державному житті в якості виборців, депутатів, міністрів тощо. Таким чином, політику треба розглядати не як боротьбу за владу, а, навпаки, як реалізацію влади для досягнення тих цілей, котрі були декларовані перед суспільством і за­ради яких народ довірив владу певній політичній силі.

Правовою основою політичних відносин, що вводить їх у певні рам­ки, є конституція та закони держави. При цьому, регулюючи політичні відносини, держава не тільки використовує право, але й спирається на діяльність своїх органів.

Специфіка державних органів полягає в тому, що в результаті їх ді­яльності ми маємо різні рішення , що належать до різних сфер діяльнос­ті суспільства, у тому числі політичної. З іншого боку, предметом праці в цих органах є інформація, яка також виступає одним із ресурсів цих органів. Подібні системи управління називають адміністративними.

В Україні державне управління в галузі адміністративно-політичної діяльності розповсюджується на оборону, національну безпеку, внутріш­ні справи, закордонні справи, юстицію.