1.2. Співвідношення державної влади та державного управління

Управління суспільством тої чи іншої країни пов’язано з вико­ристанням публічної влади особливого роду — державної влади. Кожна держава як організація політичної влади в суспільстві, як со­ціальний і політичний інститути є досить абстрактним явищем і ви­являє себе у «зовнішніх» стосунках саме через практичне здійснення цієї влади.

Як вираз відносин різних соціальних сил у суспільстві, державна влада завжди має політичний характер. Вона є продовженням і най­вищим проявом політичної волі та влади (суверенітету) народу (іншої великої соціальної спільноти в особливих умовах), обов’язково прита­манна сучасному суспільству, є його необхідною функцією. Державна влада майже завжди (крім революційних подій) володіє верховенством у суспільстві. Вона суверенна (обмеження можуть бути встановлені, зо­крема, міжнародними домовленостями) і універсальна — регулює всі сфери життя суспільства, які доцільно регулювати таким чином і котрі піддаються регулюванню. Інші різновиди влади у суспільстві мають частковий та підпорядкований характер.

Державна влада може бути визначена як система діяльності на­роду, складається зі спільнот та індивідів, а також створюваних ними органів зі здійснення належних їм публічних прав, свобод, наданих повно­важень, обов’язків і покладеної відповідальності, що виражають їх соці­альну якість і потреби.

Необхідно зазначити ряд істотних моментів, випливаючих з такого визначення влади:

1) в самому визначенні узагальнено відображений суб’єктний склад державної влади, підкреслений невідчужуваний характер зв’язку з її носіями;

2) підкреслено, що потреби та інтереси людей, що визначають їх со­ціальні якості, мають єдине обов’язкове джерело своєї зовнішньої фіксації, публічного визнання, а саме права, свободи і обов’язки соціальних суб’єктів, а також правомочності публічних органів, котрі вони створюють;

3) визначена єдність державної влади як системи діяльності пер­винних (народ, складові його спільноти й індивіди) і похідних (органи державної влади, створювані первинними суб’єктами) суб’єктів державної влади;

4) встановлена сутнісна мета, основа здійснення державної влади — закріплення прав, свобод, обов’язків і відповідальності соціаль­них суб’єктів і їх забезпечення.

Сутність державної влади полягає в тому, що, віддзеркалюючи за­гальну волю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, орга­нізуючий, регулюючий вплив на все суспільство.

Втілення державної влади в діяльність органів державної влади че­рез такі засоби її здійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеологічний вплив, способи приму­су забезпечує функціонування державно-владного механізму.

Існує глибокий внутрішній зв’язок між моделлю організації держав­ної влади і системою управління — вони мають відповідати одна одній.

Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичний режим е сукупністю спо­собів, засобів і методів практичного здійснення правлячими колами, голо­вним чином вищими посадовими особами, державної владної волі.

У певному розумінні політичний режим близький до поняття «стиль державного управління», але якщо останній розкриває технологію управління з погляду її раціональності й ефективності, то політичний режим фіксує політичну сторону державного управління — реальну на­лежність влади певним суб’єктам політичних дій, способи володіння й утримання її і, відповідно, механізми її впливу на людей.

Політичний режим покликаний виступати каналом двостороннього зв’язку держави і суспільства, влади і людей. В одному напрямку дер­жава має широко, достовірно і повно сприймати суспільні (людські) по­треби, інтереси, цілі, у другому — так організовувати владу, управлінські процеси, щоб вони сприяли прогресивному суспільному розвитку. Це може забезпечити тільки демократичний політичний режим.

З погляду сучасного розуміння державної влади можна виділити:

• первинні суб’єкти державної влади: народ, суспільство, його скла­дові частини та громадяни, котрі володіють природними, публіч­ними правами, що є основою легітимності засновуваної або змі­нюваної ними державної влади. Слід особливо підкреслити, що названі права мають винятковий характер і не можуть належати іншим суб’єктам. Привласнення їх іншими суб’єктами з точки зору права є злочином, не створює правових підстав владарюван­

' Государственное и муниципальное управление: Справочник. — М.: Магистр, 1997. — С.

ня, не створює легітимної державної влади і повинне розглядати­ся як прояв насильства і свавілля;

• вторинні суб’єкти державної влади: органи державної влади (гла­ва держави, парламент, уряд, створювані первинними суб’єктами державної влади, і похідні від них органи — міністерства, відом­ства, підрозділи і т.п.), через які опосередковано первинними суб’єктами здійснюються конкретні державно-владні повнова­ження, направлені на реалізацію функцій держави.

Важливою умовою, що забезпечує системність державної влади, є те, що кожний її суб’єкт має особливий різновид державної влади. Ця обста­вина виступає основою для певної субординації.

Первинні суб’єкти державної влади здійснюють установчу держав­ну владу, вторинні суб’єкти — відповідно законодавчу, виконавчу, судову і контрольну владу держави4.

Державна влада є складною багатокомпонентною системою, котра будується передусім все на основі єдності та розподілу гілок держав­ної влади. Єдність державної влади — один з найважливіших проявів її системного характеру, що знаходить вираз, по-перше, у її соціальній єдності, соціальній визначеності, по-друге, в організаційній єдності, тоб­то в сумісності компонентів державної влади, по-третє, у єдності цілей та напрямків діяльності державної влади, всіх її органів та посадових осіб, по-четверте, в особливому характері існуючих між ними відносин, обумовлюючих цю єдність.

Принцип розподілу державної влади не суперечить її єдності, а лише заперечує єдиновладдя в державному управлінні. Єдність влади передбачає узгоджене та ділове співробітництво всіх гілок влади, недо­пущення зосередження всієї повноти влади у якійсь одній з них. У цьому знаходить прояв діалектична взаємодія розділених гілок єдиної влади.

У сучасних умовах доктрина розподілу гілок влади доповнена трьо­ма положеннями: 1) про баланс гілок влади, систему їх взаємних стри­мувань та противаг, урівноваженості; 2) про необхідність взаємодії гілок влади, що передбачає єдність їх дій щодо принципових питань, але не виключає розбіжностей у методах досягнення загальних цілей; 3) про

4 Під розподілом гілок державної влади традиційно, починаючи з праць Шарля Монтес- кьє, розуміється поділ на три її складові: законодавчу, виконавчу та судову. З плином часу в конституціях та наукових дослідженнях почали згадувати інші гілки державної влади (виборча, контрольна, влада засобів масової інформації, конфесійна, трибутарна (влада по­літичної опозиції в парламенті) тощо).

субсидіарність влад, коли з дозволу або по уповноваженню органів од­нієї гілки влади, а іноді безпосередньо на підставі конституційних норм, органи іншої гілки своїми діями можуть доповнювати здійснення функ­цій першої. Останнє положення ґрунтується на тому, що владні повно­важення на різних рівнях повинні здійснюватись тими органами, які мо­жуть зробити це з найбільшою ефективністю.

Виділення державного управління як особливого соціального інсти­туту відбувається разом із виникненням розподілу гілок влади. До цього воно злите з державною владою, не відособлено від неї, а існуюче в на­уковій літературі ототожнення державної влади і державного управлін­ня є віддзеркаленням такої практики.

Слід розуміти, що сутність державного управління полягає в тому, що воно виступає головним каналом здійснення всієї системи державної влади (а не тільки окремого її різновиду — виконавчої влади) та отри­мання зворотних сигналів про стан об’єктів управління, облік яких у ді­яльності кожного різновиду державної влади потрібен для ефективного функціонування всієї системи державної влади. Разом з тим, державне управління є специфічним способом забезпечення взаємодії розділених гілок влади, без якої немає необхідності в його самостійному існуванні і спеціалізованому розгляді.

Кожний різновид державної влади має своє особливе призначення, мету, що реалізуються через конкретизацію в задачах, функціях, струк­турах, конкретних посадах. У теоретичному плані така позиція спира­ється на класичні визначення форми державного правління як такої, що характеризує порядок організації вищих державних органів, їх структу­ру, компетенцію та взаємодію.

Державна влада в повному обсязі здійснює практичний, діяльний вплив на об’єкт управління саме у формі державного управління, яке спрямоване «усередину» суспільства і в цьому значенні є управлінням; а особливий склад суб’єктів управління (переважно органи держави) робить його державним управлінням. Таким чином, з науково-правової точки зору державне управління — це юридично оформлена діяльність щодо організації конкретної, системної взаємодії всіх гілок державної влади, спрямована на здійснення конкретних практичних впливів на об’єкти управління державної влади відповідно до її соціального при­значення. Іншими словами, державне управління, яке розуміється в найширшому значенні — це спосіб реалізації державної влади в усіх її формах і методах.

З цієї точки зору взаємозв’язок державної влади і державного управ­ління може бути визначений як система правових відносин між різними гілками державної влади, за допомогою яких здійснюється практичний, конкретний вплив на різні сфери життя суспільства та індивіда, що ство­рює необхідні передумови для здійснення належних їм прав, свобод і ви­конання правових обов’язків, подальшого переведення всієї суспільної системи в стани, котрі постійно забезпечують їх здійснення і розвиток.

Усі елементи системи державної влади тісно пов’язані з державним управлінням, виступаючим як її конкретний прояв: державне управ­ління виникає як реалізація одного з різновидів установчої державної влади, здійснюється відповідно до норм, встановлених законодавчою владою. Юридичні колізії, що виникають в процесі здійснення держав­ного управління, розглядаються і вирішуються судовою владою. Ефек­тивність всієї системи державного управління багато в чому залежить від стану контрольної влади.

Разом з тим державне управління, безпосередньо пов'язане з потре­бами суспільства і його складових частин, може активно впливати на кожний з різновидів державної влади, виявляючи невирішені проблеми і тим самим задаючи параметри їх діяльності. Таким чином, в держав­ному управлінні як у загальному каналі практичного впливу державної влади на розвиток суспільства виявляються особливості (моменти) всіх різновидів державної влади: установлення підвидів управління, нормот- ворчість (прийняття законів, постанов уряду, наказів, інструкцій мініс­терств і відомств), виконання законів і контроль за здійсненням владних повноважень.

Взаємодія державної влади і державного управління здійснюється через право, закон, нормативну юридичну систему. В даній ситуації пра­во виступає як самостійна цінність, не ототожнювана із законом, що є однією з форм зовнішнього виразу юридичних норм нормотворчої ді­яльності держави. Сам закон, покладений в основу діяльності державної влади і управління, підлягає оцінці з погляду його відповідності праву, а отже такій же оцінці повинна бути піддана діяльність органів державної влади, що виконують функції державного управління.

Таким чином, у взаємозв’язках державної влади і державного управ­ління власне право і його здійснення є вихідною основою і кінцевою метою організації і функціонування державної влади і державного управління.

Закон є основним, головним способом зовнішньої публічної фікса­ції, нормативного закріплення права, що створює можливість чіткого визначення його конкретного змісту, а отже і подальшого захисту. Од­ночасно він виступає результатом нормотворчої діяльності державної влади, нормативною основою державного управління.

Поряд із законом існують й інші зовнішні форми закріплення юри­дичних норм, підпорядковані закону (що володіє верховенством в сис­темі нормативно-правових актів держави), а також інші правові засоби, об’єднувані поняттям «нормативна юридична система». Під останньою розуміється система юридичних встановлень і норм, їх багатоманітних комплексів та інститутів, за допомогою яких державою закріплюються права, свободи і обов’язки людини, воля правлячих в даному суспільстві сил, регулюються суспільні відносини і забезпечується конкретна соці­альна спрямованість їх розвитку.

Ефективність взаємозв’язку державної влади і державного управ­ління багато в чому залежить від відповідності закону праву, від втілен­ня права у всій нормативній юридичній системі даної держави.