3.     Проблеми і шляхи удосконалення правового забезпечення управління в органах внутрішніх справ

Одним із пріоритетних напрямів, що повинні удосконалюватися з урахуванням сучасних політико-правових реалій є надання міліції нової соціальної ролі, яка б відповідала вимогам правової, демократичної дер­жави. Із інструменту «силової» підтримки політичного режиму вона по­винна перетворитися на соціальний інститут, що гарантує ефективний захист особи, суспільства і держави від злочинних посягань.

З цією метою необхідно здійснити деміфологізацію міліції, перейме­нувати її на поліцію. Практика функціонування міліції показує, що на­йменування, яке не відповідає суті, що розглядається державним інсти­тутом, так або інакше сприяє виникненню неоплатних соціальних очіку­вань, покладенню на міліцію невластивих функцій, зниженню її автори­тету в суспільстві. Подібний захід, якщо він буде визнаний доцільним, слід супроводжувати помітним для населення підсиленням технічної забезпеченості міліції, підвищенням ефективності роботи, здійсненням ряду інших організаційних заходів.

Відчувається також постійна потреба в деталізації функцій ОВС, тобто послаблені державного, відомчого початку і, напроти, підсилення гуманістичного початку в їх діяльності. Інтереси підтримки правопо­рядку вже не можуть мати більшу цінність, ніж права і свободи людини. У числі напрямів діяльності ОВС є: конкретизація обов’язків міліції з надання допомоги громадянам у здійсненні їх прав і свобод, законодав­чого втілення принципу благосприяння індивіду в діяльності ОВС, що припускає, зокрема, закріплення в законі вимоги розумної достатності в обмеженні прав і свобод окремих осіб і організацій, а також поширення переліку злочинів, відповідальність за вчинення яких наступає тільки за вимогою потерпілого, підсилення соціального контролю за діяльністю ОВС, включаючи надання громадянам реальної можливості самостійно, не звертаючись до оскарження, захищати свої права та свободи від до­вільних дій міліції, а також визнання їх права на поінформованість про діяльність ОВС і т. п.

Усвідомлення того, що міліція являє собою поліцію, а примус чи загроза його застосування як засіб державного управління доречний в державі, яка бажає вважатися правовою, для вирішення далеко не всіх соціальних завдань, призводить до розуміння необхідності деуніверсалізації міліції, тобто звуження її функцій до можливого при наданих умовах мінімуму.

Міліції необхідно повернути системну цілісність, узагальнити її в са­мостійну (а не «розчинивши» її структуру в органах внутрішніх справ) структуру виконавчої влади. Подібна міра відповідала б суспільним ба­жанням, наблизила б міліцію до населення і служила би певною пере­шкодою до покладення на неї невластивих функцій.

В основі виділення міліції як самостійної державної інституції по­винні лежати найбільш значущі засоби її діяльності, найважливішим із яких є безпосередній примус, сила. Це не значить, що поліцейська ді­яльність є виключно насильством. У реальній практиці воно гарантує досягнення законних цілей поліції частіше за все однією лише потен­ційною можливістю свого застосування. В правовій державі, де вищою цінністю є людина, її права та свободи надто актуальною залишається ідея про те, що справою міліції повинні бути питання, де необхідно за­стосовувати примус. Зворотний хід думки домінував аж до останнього часу: якщо тією чи іншою проблемою доручено займатися міліції, то вона може вирішуватися «силовими» методами.

Недоцільно розглядати міліцію як систему масового соціального обслуговування населення, оскільки це сприяє непомірному поширен­ню сфери міліцейської присутності в суспільстві, створює невірне уяв­лення про характер взаємовідносин міліції з громадянами, надає тео­ретичну основу під тенденцію комерціалізації міліції, яка заслуговує негативної оцінки.

Досліджуючи місце міліції в системі органів місцевого самовря­дування необхідно порушити проблему утворення муніципальної міліції. В традиційному значенні муніципальна міліція становить формування, що повністю підлягає органам місцевого самоврядуван­ня, утримується за рахунок їх бюджету і вирішує завдання міліції на їх території. На момент прийняття Закону України «Про міліцію» в країні була відсутня розвинена система місцевого самоврядування і тому популярна ідея муніципальної міліції в той час не отримала за­конодавчого втілення.

У зв’язку з цим в останній час широко обговорюється ідея (що на да­ний момент знайшла своє відображення в нормативних актах) необхід­ності визволення міліції від виконання невідповідних їй функцій, тобто шлях деуніверсалізації міліції: зведення до мінімуму функцій міліції, що не пов’язані з попередженням, припиненням, розкриттям злочинів і ад­

міністративних правопорушень, із забезпеченням особистої і майнової безпеки громадян.

Концепцією розвитку МВС України (Наказ МВС України № 455- 96 р. «Про забезпечення реалізації концепції розвитку системи МВС») передбачено питання про передачу частини функцій міліції у ведення інших органів державного управління. Це питання може бути вирішене таким чином:

- видача паспортів передати органам юстиції;

- здійснення прописки і виписки громадян, проведення адресно- довідкової роботи органам житлово-комунального господарства;

- видача пропусків і дозволів на в’їзд в прикордонну зону — орга­нам безпеки;

- реєстрація іноземних громадян і осіб без громадянства, що при­бувають на територію України, видавання їм документів на право проживання, оформлення документів і дозволів на в’їзд в Украї­ну і виїзд за кордон, виконання законодавства з питань громадян­ства — міграційній службі, що вже створена і функціонує;

- видача дозволу на виготовлення печаток і штампів, відкриття по­ліграфічних і штемпельно-граверних майстерень, контроль за їх функціонуванням, видавання дозволів на придбання, зберігання і перевезення сильнодіючих отруйних речовин, здійснення контр­олю за додержанням правил зберігання і перевезень цих речовин, а також умовами збереження радіоактивних речовин в місцях їх постійного зберігання держатомнагляду, місцевим органам вла­ди, органам державного санітарного нагляду;

- попередження дитячої безпритульності і організації діяльності приймальників-розподільників для неповнолітніх — місцевим органам влади і управління;

- надання сприяння в трудовому і побутовому влаштуванні осо­бам, звільненим із місць позбавлення волі, організація роботи приймальників-розподільників для осіб, затриманих за бродяж­ництво і жебрацтво, — службі зайнятості населення, органам со­ціального забезпечення, службі по виправним справам і соціальної реабілітації;

- проведення спеціалізованих монтажно-експлутаційних робіт підрозділами Державтоінспекції — місцевим органам влади.

Безумовно, що передача вказаних функцій міліції іншим органам держуправління процес трудомісткий і вимагає чималих матеріаль­них витрат, проте він окупиться внаслідок наміченої деуніверсаліза- ції міліції.

У ході реалізації Концепції вже проведена робота, яка спрямована на підвищення ефективності функціонування органів внутрішніх справ.

Зокрема нормативне закріплене розмежування функцій між осно­вними службами органів внутрішніх справ, насамперед між блоками кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, боротьби з організо­ваною злочинністю.

Забезпечено підвищення ролі міліції громадської безпеки у бороть­бі зі злочинністю, здійснено структурну перебудову окремих підрозді­лів міліції.

Визначена Президентом України необхідність жорсткої економії бюджетних коштів потребує подальшої оптимізації структури і чисель­ності органів внутрішніх справ, покращання продуктивності роботи кожного працівника на дорученій ділянці.

Разом з цим сучасний період характеризується тенденцією відста­вання правової норми від об’єктивних суспільних потреб в своєчасно­му і якісному урегулюванні статусу працівників органів внутрішніх справ. Спостерігається неналежність правової і соціальної захищенос­ті, недостатня регламентація правового статусу працівників органів внутрішніх справ. Все це викликає невпевненість окремих працівників в правомірності, доцільності і раціональності своїх дій, що призводить до соціальної і фахової апатії посадових осіб органів внутрішніх справ, до відтоку кадрів і загального зниження ефективності діяльності орга­нів внутрішніх справ.

Правове положення працівників органів внутрішніх справ характе­ризується передусім тим, що будучи громадянами своєї держави, вони наділені загальними правами, свободами і обов’язками, що належать всім громадянам, незалежно від будь-яких групових їх особливостей, що є важливою гарантією політико-юридичної рівності суб’єктів. За­гальні права і обов’язки є ядром, основою соціально-правового статусу особи, всіх його видових проявів. У випадку колізії між загальними (в тому числі і основними) та іншими юридичними правами, свободами і обов’язками громадян пріоритет перших повинен бути безперечний, отже, і перевагу в загальному порядку слід віддавати їм.

Водночас працівники органів внутрішніх справ як суб’єкти дер­жавної діяльності, як посадові особи держави наділені спеціальними правами і обов’язками. На стадії реалізації соціально-правового ста­тусу працівників органів внутрішніх справ часто виникає колізія між загальними юридичними правами, свободами і обов’язками їх як гро­мадян і їх спеціальними правами і обов’язками як суб’єктів державної діяльності. Причому всупереч зазначеному вище загальному порядку на практиці пріоритет віддається в разі такої колізії спеціальним пра­вам і обов’язкам.

Разом з тим, акцентуючи увагу на необхідність пріоритету загаль­них юридичних прав, свобод, обов’язків громадянина перед спеціальни­ми правами працівників ОВС, треба визначити, що із цього правила є винятки: спеціальні права можуть бути пріоритетні по відношенню до загальних за умовою, якщо вони не суперечать загальним правам (хоч і не повністю відповідають останнім) і випливають зі специфіки, здій­снюваною працівниками органів внутрішніх справ фахової діяльнос­ті чи обґрунтовано, в зв’язку з особливостями характеру і умов праці, покращують становище працівників (наприклад, встановлені для них юридичні пільги).

Види соціально-правового статусу працівників органів внутрішніх справ надзвичайно різносторонні: конституційний, галузевий, спеціаль­ний та індивідуальний, політико-правовий, статус особистої волі і т. п.

Якщо взяти обумовлені специфікою діяльності працівників орга­нів внутрішніх справ відмінності між соціально-економічним статусом громадянина і працівника, що складаються як в наданні працівникам певних пільг і привілей, так і в накладенні додаткових обмежень їх со­ціально-економічних прав, вкрай незадовільне матеріальне станови­ще працівників наразом з низькою якістю профілактичного відбору і індивідуально-виховної роботи можна розглядати як одну із найваж­ливіших причин правопорушень серед працівників ОВС, загального зниження ефективності їх діяльності. У зв’язку з цим слід переглянути місце і роль системи соціально-економічних пільг у статусі працівників органів внутрішніх справ.

Важливим напрямом удосконалення змісту правового регулювання діяльності міліції є забезпечення надійної правової захищеності її пра­цівників. На жаль, окремі гарантії правової захищеності її працівників досі залишаються не сформульованими навіть в теорії, а деякі з тих, що вже знайшли своє відображення в законі, і потребують відповідного ко­регування.

Процеси реформування політичної і правової системи українського суспільства вимагають структурної перебудови правового забезпечення діяльності ОВС. Закон, а не підзаконний акт повинен стати основним джерелом права в сфері міліцейського функціонування. Завдання по­лягає в тому, щоб чітко розмежувати ті зони «Правового поля», куди закрито доступ підзаконним актам. Безсумнівно, до виняткової сфери дії закону необхідно віднести встановлення всіх компонентів правового статусу громадян.

Підзаконними актами може регламентуватися лише внутрішня ді­яльність міліції. Внаслідок підзаконної нормотворчості міліція не по­винна набувати нові чи позбавлятися уже передбачених законодавчими актами повноважень; неприпустиме також поширення чи звуження в порівнянні з законом підстав їх застосування.

Право не може нормально функціонувати, якщо воно позбавлено властивості системності. Досвід опрацювання і прийняття українського закону про міліцію дозволяє стверджувати, що нормативне регулювання діяльності міліції, будучи по привілею адміністративно-правовим, має носити в цілому підпорядкований, повторний характер по відношенню до кодифікованих галузей права, конституційного, кримінального, ци­вільного і процесуального.

В умовах, коли весь цикл багато в чому застарілих кодифікованих актів, потребує серйозного реформування, принципово випереджаюче оновлення регулювання діяльності міліції, яке пов’язане з ним суборди- наційим зв’язком, може бути виправдано лише якимись дуже істотними причинами. В зв’язку з прийняттям українського закону про міліцію ви­никла гостра потреба в деідеологізації і демократизації міліції, вирішен­ні проблеми гарантій соціальної і правової захищеності. Прийняттям цього закону законодавець порушив послідовність правових перетво­рень, явно випереджаючи життя.

Дослідження нормативно-правової основи функціонування міліції та інших суб’єктів поліцейської діяльності дозволяє ставити питання про визнання поліцейського права в якості одного з елементів вітчизня­ної правової системи.

Поліцейське право, яке проходить поза рамками кримінального і кримінально-виконавчого процесу, становить сукупність правових норм, регулюючих суспільні відносини в сфері поліцейської діяльнос­ті, тобто діяльності органів виконавчої влади (посадових осіб) та інших уповноважених на те суб’єктів, згрупованих безпосереднім вторгнен­ням (гласним, приймаючим форму примусу, або негласним) в права та свободи фізичних і юридичних осіб. Норми поліцейського права мають адміністративне правову природу. Разом із тим предмету і методу полі­цейського права властиві його особливості, що дозволять зайняти йому в системі права самостійне місце. Так, особливістю методу поліцейсько­го права є те, що його суб’єктами виступають здебільшого органи вико­навчої влади, здійснюючі поліцейську діяльність. Поліцейсько-правові відносини будуються виключно за формулою «влада — підпорядкуван­ня». Крім того, важливою рисою поліцейського правового регулювання треба вважати порівняно широкий обсяг дискреційної влади, яким наді­ляються суб’єкти поліцейської діяльності.

Таким чином, поліцейське право можна розглядати як галузь адмі­ністративного права. Найкращим доказом самостійності права служить, як відомо, можливість побудови гармонійно узгодженої, закінченої сис­теми і утворюючого її юридичного матеріалу. Ідея кодифікації поліцей­ського права вже частково реалізована в КОАП України. Надто пере­конуючим доказом на користь можливості та необхідності кодифікації поліцейського права служать і норми українського закону про міліцію, присвячені застосуванню працівниками міліції фізичної сили, спеціаль­них засобів і вогнепальної зброї. Зазначений нормативний акт у цій час­тині відіграє щодо ряду структур роль кодифікованого джерела права.

Виходячи з вищевисвітленого, можна запропонувати систему пра­вових актів, регулюючих організацію і діяльність органів внутрішніх справ, з точки зору автора:

— на базі Закону України «Про міліцію» повинен бути розробле­ний і прийнятий Закон України «Про органи внутрішніх справ», де по­винно бути вказано: законодавче поняття органів внутрішніх справ, їх цілі, функції, завдання, принципи діяльності, повноваження, структура. Це має бути нормативно-правовий акт, який не тільки буде охоплювати структуру органів внутрішніх справ, в плані міліція чи поліція, а пови­нні бути вказані і мати конкретне відношення всі органи державної вла­ди, які прямо чи опосередковано виконують державні функції з питань внутрішньої політики держави, регулювання внутрішніх відносин, тоб­то будувати свою діяльність на основі цього закону. Крім того, на погляд авторів, повинен бути вміщений розділ, присвячений реформуванню органів внутрішніх справ із зазначеними конкретними термінами вико­нання того чи іншого організаційного заходу (мається на увазі реформу­вання структури органів внутрішніх справ);

- зовнішня діяльність Міністерства внутрішніх справ України по­винна регулюватися, по висловленим вище причинам (основна причи­

- правозастосовча діяльність органів внутрішніх справ порушує жит­тєво важливі права і законні інтереси громадян), Законом України «Про Міністерство внутрішніх справ України», а не Постановами Кабінету Міністрів України, відомчими нормативними актами. В цьому Законі повинні бути закріплені завдання, що стоять перед МВС, повноважен­ня, компетенція по відношенню до підпорядкованих органів внутрішніх справ, за тими чи іншими напрямами зовнішньої діяльності, питання взаємодії з іншими правоохоронними органами;

— враховуючи, що оперативно-розшукова діяльність органів вну­трішніх справ регулюється Законом, також необхідно законодавче ре­гулювання діяльності правоохоронних органів по охороні громадського порядку — необхідно розробити Закон України «Про охорону громад­ського порядку», в якому повинні бути визначені завдання, повнова­ження всіх посадових осіб, що беруть участь в охороні громадського по­рядку від керівника до рядового співробітника, окрема частина закону повинна бути присвячена діяльності спецпідрозділів «Беркут», «Сокіл» та ін. Крім того, в цьому Законі необхідно вказати питання взаємодії всіх органів і підрозділів по охороні громадського порядку, а також порядок несення ними служби в особливих умовах, відповідальність посадових осіб за перевищення повноважень чи порушення закону в тих чи інших ситуаціях, право на службовий ризик, службову помилку;

— досі не прийнятий Закон України «Про зброю», що знаходить­ся на доробці в комісіях Верховної Ради України, який повинен регла­ментувати діяльність державних органів про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення, ремонту, реалізації зброї, боєприпасів, вибухових речовин, спеціальних засобів самооборони, вве­зення їх в країну із-за кордону. Зараз ці питання регулюються Поста­новами Кабінету Міністрів України, відомчими нормативними актами МВС України.

На жаль, доводиться констатувати, що заходи з підготовки части­ни законодавчих актів МВС України, заплановані відомчими наказами МВС України, ще й досі не впроваджені.

На основі Законів України, регулюючих діяльність органів вну­трішніх справ, повинні видаватися нормативні акти Кабінету Міністрів України: положення про галузеві служби МВС, органів внутрішніх справ різних рівнів (ГУ МВС, УМВС, УМВСТ, міськрайлінорганів): завдання, функціональні права і обов’язки, розподіл повноважень між структурними підрозділами, питання взаємодії та інше.

Враховуючи, що відомча правова база в даний момент нараховує по­над дві тисячі актів, необхідна їх кодифікація за напрямками діяльності.

На підставі викладеного вище слід зазначити, що система правового забезпечення органів внутрішніх справ ще далека від досконалості. Не­обхідні спільні зусилля теоретиків та практиків для того, щоб довести існуючі нормативні правові акти відповідно до Основного Закону дер­жави — Конституції України.