1.     Поняття і сутність правового забезпечення управління в органах внутрішніх справ

Зміцнення законності та правопорядку в правоохоронній діяльності органів внутрішніх справ — одне з першочергових завдань незалежної Української держави. Нові економічні та політичні умови вимагають від працівників цих органів не лише глибокого знання чинного законодав­ства, а й умілого його використання.

Слід враховувати, що через бурхливе законотворення останніх ро­ків юридична практика змінюється вельми швидко, іноді непередбаче­но. Безумовно, на ній позначається вплив політичного протиборства та конкретних ситуацій, що створюються в Україні. Очевидно, що соціаль­на обстановка вимагає продуманої і виваженої політики, прийняття за­коноположень, які визначаються високим ступенем узгодженості.

На превеликий жаль, сьогодні в діяльності правоохоронних органів, у тому числі і в галузі боротьби зі злочинністю, відзначається слабкість механізму реалізації чинного законодавства, а нерідко зустрічаються си­туації, коли одні правові норми суперечать іншим.

Стійке й ефективне функціонування ОВС у таких умовах немож­ливе без належного кадрового, фінансового, матеріально-технічного, інформаційного і, що треба підкреслити особливо, правового забезпе­чення. Останнє здійснюється в кінцевому підсумку шляхом правового регулювання діяльності міліції, що таким чином набуває характеру ак­туальної юридичної проблеми.

У теорії юриспруденції під правовим регулюванням розуміється здійснення при допомозі системи правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних наказів та ін.) результативного і норма­тивно-організаційного впливу на суспільні відносини з метою їх упо­рядкування, охорони, розвитку відповідно до вимог економічного ба­зису, суспільних потреб даного соціального устрою. Можна розглядати поняття правового регулювання і в більш вузькому змісті: як норматив­но-правове опосередкування суспільних відносин, їх державно-владне нормування, виділене в правові форми.

Вищими органами державної влади надається велике значення на­дійному правовому забезпеченню діяльності всіх суб’єктів державного управління.

Проте недостатній професіоналізм парламенту, відсутність цілісної і зваженої програми соціальних реформ, вплив різноманітних політич­них чинників, відсутність концепції законотворчої діяльності, в тому числі і в сфері правопорядку, недоліки в процесі підготовки законо­давчих актів призвели до того, що певна частина законів чи окремих їх положень не працює, з’явилося доволі багато білих плям у правовому забезпеченні і регулюванні тієї чи іншої діяльності держави по відно­шенню до суспільства. Особливо це стосується галузей законодавства, що регулюють управлінську діяльність органів внутрішніх справ. Час­тина напрямів їх діяльності регламентована достатньо повно, части­на — ні. Наразі складається ситуація, коли частина напрямів, що пови­нна регулюватися законодавчими актами, регулюється нормативними актами другого, а то й третього рівня.

Доцільно починати формування нової системи правових актів, що регулюють правоохоронну діяльність в Україні, з розробки Концепції реформування системи Міністерства внутрішніх справ, яка подана на розгляд Президенту України у 2005 році.

Безумовно, що чимала частина цієї Концепції повинна бути при­свячена функції зовнішньої управлінської діяльності органів внутріш­ніх справ, яка займає значне місце в правоохоронній діяльності. Органи внутрішніх справ є одним із елементів системи органів держави, покли­каних застосовувати право. Проте на відміну від інших органів держави їх діяльність порушує життєво важливі сторони права і законні інтереси громадян. Тому не підлягає сумніву, що Верховна Рада України, Прези­дент України, Кабінет Міністрів України повинні чимало уваги приділя­ти правовому забезпеченню управлінської діяльності органів внутрішніх справ. Підсумком такої роботи повинен стати пакет Законів України.

Це Закони, в яких повинні бути зафіксовані найбільш стабільні пра­вові характеристики статусу органів внутрішніх справ: цілі, завдання, функції, принципи, повноваження. На основі цих законів повинна бути сформована відомча нормативна база МВС, яка б визначала другорядні компоненти статусу: окремі завдання, функціональні права і обов’язки, розподіл повноважень між структурними підрозділами, їх взаємодія між собою, закріплені права керівника та підлеглого тощо.

Значимість наукового опрацювання проблеми правового забезпе­чення і регулювання діяльності органів внутрішніх справ визначаєть­ся тим, що воно не може скільки-небудь задовільно здійснюватися без теоретичного усвідомлення. Законодавчі акти, прийняті під тиском ви­падкових обставин, завжди будуть тимчасовими, неповними, супереч­ливими. Тільки науковий підхід може об’єднати розрізнені прагнення законодавця, привнести в них внутрішню гармонію і надати в розпоря­дження органів внутрішніх справ чітку систему об’єктивних правил, що дозволять їм діяти в конкретних умовах згідно з правовим полем, а це, в свою черіу, надасть органам внутрішніх справ отримати те шанування, в якому українське суспільство сьогодні відмовляє їм.

З прийняттям Закону України «Про міліцію» з наступними змінами і доповненнями, ряду інших законодавчих, президентських і урядових ак­тів діюча нормативно-правова основа функціонування органів внутрішніх справ набула, у порівнянні з попереднім, іншого, якісно вищого рівня.

Разом з тим проведений аналіз нормативно-правової бази органів внутрішніх справ свідчить про значну кількість притаманних їй недолі­ків, які є наслідком невдалих компромісів, непродуманих управлінських рішень, недоглядів і помилок законодавця, а по-друге, що більш істотно, про відсутність цілісної концепції правового регулювання діяльності мі­ліції, яка відповідала б новим українським реаліям, обумовленим проце­сами формування справді правової державності. Незадоволеність якістю правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ виявляють представники не тільки науки, але й практики, що підтверджується про­позиціями з удосконалення тих чи інших його аспектів, що надходять із місць на адресу відповідних правотворчих інстанцій.

Проблема правового регулювання діяльності міліції у вітчизняній юридичній доктрині розроблена ще не в повній мірі. Окремі її сторони освітлені в науковій літературі, проте деякі сфери правового регулюван­ня діяльності органів внутрішніх справ залишаються за межами науко­вого аналізу.

Правове регулювання — державна діяльність з утворення і підтрим­ки в країні необхідного правопорядку, що заснувався на режимі закон­ності. Ця діяльність здійснюється або безпосередньо державними ор­ганами, або за уповноваженням держави громадськими організаціями, трудовими колективами, адміністрацією підприємств та іншими суб’єктами. Воно включає в себе не тільки правотворчу, але і правозастосовчу та правоохоронну діяльність.

Зазначені обставини надають підстави розглядати правове забезпе­чення діяльності органів внутрішніх справ в Україні як одну із проблем, що має важливе, з точки зору юридичної теорії і практики, значення, що в свою чергу було запропоновано і включено до цього посібника з теорії управління ОВС.

Вислів «правове забезпечення» було включено в широкий науковий обіг у зв’язку з виникненням автоматизованих систем управління. Ві­домо, що серед підсистем, які забезпечували автоматизовані системи управління із самого початку почали вводити в обіг інформаційне, тех­нічне і математичне забезпечення. Зазначені підсистеми були поклика­ні забезпечувати нормальне функціонування автоматизованих систем управління, підвищувати їх рівень організованості.

Пізніше було визнано, що аналогічну і важливу функцію в автома­тизованих системах організаційного управління виконують і правові за­соби. Зроблений висновок призвів до того, що перелік забезпечуючих підсистем був доповнений підсистемою правового забезпечення. Але оскільки право має загальне соціальне значення і присутнє не тільки в автоматизованих системах управління, необхідно і відповідне бачення його забезпечувально-організаційної ролі, її розгляд не може бути об­межено якимось одним типом систем управління. Більш того, що в май­бутньому широке розповсюдження отримало дослідження впливу, юри­дичних засобів із позицій організаційних систем і предмету правового забезпечення в цілому.

Комплексна природа управління надає можливість виділення, наря­ду з іншим ресурсним забезпеченням — правового забезпечення.

Правове забезпечення — утворення і підтримка в необхідних меж­ах конструктивних організаційно-функціональних характеристик систем управління за допомогою впливу та упорядковування всього арсеналу юри­дичних засобів (норм права, правовідносин, прав і обов’язків, актів та ін.).

Правове забезпечення управління характеризує системність, ціліс­ність правового регулювання основних сторін управління. Це самостій­ний вид забезпечення, взаємодіючий з іншими, що надає їм загально- значимого соціального і організаційного проявів. Недооцінка правового забезпечення управління негативно відображається на рівні управління. З урахуванням системного характеру правового забезпечення управлін­ня можна виділити його елементи:

- видання правових актів;

- вивчення правових актів усіма працівниками при вступі на по­саду і в процесі їх діяльності;

- правове виховання і правова пропаганда як засіб підвищення правової культури і фахової кваліфікації працівників;

- правильне застосування юридичних норм для прийняття опти­мального управлінського рішення;

- аналіз практики застосування законодавства, правових норм;

- контроль за дотриманням законності, запобігання і усунення її порушень, застосування заохочувальних або караючих заходів впливу до громадян, посадових осіб;

- удосконалення законодавчих та інших правових актів, їх зміна і скасування тих, що застаріли.

Правове забезпечення управління володіє комплексним характе­ром, що виражає передусім в охопленні ним головних сфер управлін­ня — політичної, економічної, соціальної та ін. Суттєва обставина пов’я­зана з правовим регулюванням основних сторін управління — суб’єктів і об’єктів (їх прав, обов’язків, відповідальності, взаємовідносин, що скла­лися між ними в результаті управлінського процесу (використання ін­формації, поставлення мети, прийняття рішень та інше.), участі в ньому громадян, трудових колективів, громадських організацій тощо).

У межах правового забезпечення управління активно складаються різноманітні засоби правового впливу з урахуванням широкого спектра правових норм. Через це воно не зводиться до застосування норм будь- якої сфери законодавства, а припускає «дію» норм державного, адміні­стративного, господарського, трудового та інших галузей права. Однак правові засоби, що використовуються, взаємодіють із іншими регулято­рами суспільного поводження — нормами моралі, традиціями, нормами громадських організацій, з механізмами саморегуляції та ін. тим самим забезпечується комплексне регулювання управлінської поведінки і сво­го роду поєднання різноманітних видів забезпечення управління.

Для правового забезпечення управління характерне поєднання загаль­ного, особливого та одиничного на різних рівнях управління. Мається на увазі правове забезпечення управління в масштабах країни, народного гос­подарства, регіону, адміністративно-територіальної одиниці, галузі, сфери економіки т. ін. Розвиток видів правового забезпечення по рівнях припус­кає їх точне співвідношення між собою, але із практичної точки зору важ­ливо уникнути «випадання» будь-якого виду або його елементів.

Звідси — особливе значення, що має методика планування правово­го забезпечення управління. Для розуміння ЇЇ змісту важливо підкрес­лити два основні положення. Перше пов’язане з типовою структурою планів правового забезпечення управління на всіх рівнях:

а) застосування правових засобів для підвищення ефективності ді­яльності систем управління;

б) забезпечення правовими засобами збереження, дбайливого відно­шення до державної власності;

в) дотримання законодавства про працю;

г) зміцнення договірних відносин;

д) забезпечення законності та якості правових актів, що видаються;

є) інформування громадян про чинне законодавство.

Друга обставина стосується адресатів виконання планів правового забезпечення управління, які відносяться не лише до юридичної служ­би. Маються на увазі всі функціональні і галузеві підрозділи міністерств, відомств, об’єднань, посадових осіб всіх категорій, працівників, покли­каних у дорученій їм сфері, послідовно реалізувати всі названі вище еле­менти правового забезпечення управління, як одне із найважливіших умов здійснення їх функцій.

Отже, правове забезпечення управління це система, яка динамічно розвивається, покликана вчасно показувати зміни, що відбуваються в управлінні, суспільному житті країни. Воно не повинно відставати від цих змін, коригування правового забезпечення управління в цілому і його елементів сприяє в кінцевому рахунку, ефективному впливу права на економічні, політичні, соціальні реформи, які проводяться в країні.

Виходячи з викладеного вище, слід зазначити, що правове забезпе­чення управління обов’язково повинно спиратися на конструктивні рі­шення організаційно-функціональних проблем. Такі рішення є основою для визначення характеру, змісту, меж правового регулювання. Вони до­зволяють здійснювати тісну залежність між необхідним організаційним станом системи управління і обсягом юридичних засобів, необхідних для його підтримки або зміни. Юридичні засоби, поява яких не пере­дувала встановленню раціональних організаційно-функціональних па­раметрів систем, зокрема структури, основних типів ситуації і рішень, зміст інформаційних процесів, навряд чи зможуть забезпечити їх нор­мальне функціонування.

Крім цього, конструктивний підхід до систем управління надає мож­ливість вирішити з часом питання дозування правового регулювання для забезпечення їх необхідного стану. Сьогодні не можна точно вказати скільки необхідно юридичних засобів, якої інтенсивності дії, щоб ство­рити певний рівень організованості в системі. Відомо тільки, що вони повинні бути допустимо мінімальними.

Таким чином правове регулювання призводить у кінцевому рахунку до дійсної організованості суспільних відносин. А починається воно із формування юридичних норм, опрацювання і прийняття нормативних актів, тобто з правової нормативної регламентації.

Законодавство України

Законодавство — система взаємопов’язаних правових актів і норм, які забезпечують комплексне регулювання суспільних відносин. Мож­на розглядати поняття «законодавства» у вузькому змісті — як систему законодавчих актів і норм, що видаються вищими органами державної влади, і в широкому — як усю сукупність загально нормотворчих актів, що видаються вищим законодавчим органом країни — Верховною Ра­дою України. Тим самим поняття «законодавство» наближається до та­кого широкого поняття як правова система суспільства, що охоплює всі діючі і взаємопов'язані правові акти.

Законодавство характеризується системною впорядкованістю пра­вових актів і норм, що означає цілеспрямованість правового регулюван­ня однорідних чи пов’язаних між собою суспільних відносин, специфі­ку засобів правового регулювання названих вище об’єктів, внутрішній зв’язок і погодженість актів і правових норм, закріплення загальних принципів права.

Законодавство в масштабах країни поділяється на види стосов­но основних сфер державного і суспільного життя, що виступають як об’єкти правового регулювання. Тому можна говорити про галузі зако­нодавства і про правові комплекси, сформовані для застосування різних юридичних засобів впливу на однорідне суспільне відношення. Подібне розчленування законодавства має теоретичний і практичний зміст, до­зволяючи динамічно удосконалювати його відповідно до змін, які від­буваються в економіці, політиці, культурі, тощо, а також правильно за­стосовувати і оцінювати стан і тенденції розвитку.

Ядром правової системи всього законодавства є Конституція як Основний Закон держави.

Законодавство включає в себе певну кількість галузей і комплексів. На­приклад, державне (конституційне) право, яке закріплює основи суспільно­

го устрою, конституційний статус особи — основні права, обов’язки, свободи громадян України, основи побудови і діяльності державного апарату.

Адміністративне право регулює побудову і діяльність виконав- чо-распорядчих органів і організацію управління окремими галузями господарського, соціально-культурного будівництва; господарське пра­во — визначає правове становище підприємств, об’єднань, інших госпо­дарських суб’єктів, їх діяльність і міжгосподарські зв’язки; фінансове право — визначає порядок використання коштів, формування і вико­нання держбюджету та інше.

У загальній системі законодавства України чільне місце посіда­ють і галузі, які забезпечують регулювання всього комплексу право­відносин з різноманітними організаціями, відносин громадян між со­бою. Завдяки цим галузям створюються процедури реалізації прав і обов’язків громадян.

Трудове право України регулює відносини громадян і держави у зв’язку з трудовою діяльністю і стосується питань прийому на робо­ту, режиму діяльності, організації і оплати праці, охорони праці, участі трудящих в управлінні виробництвом. Комплексу особистих майнових і немайнових прав громадян присвячені такі галузі законодавства, як цивільне, житлове, авторське, шлюбно-сімейне та ін. Водночас існують галузі, призначені для охорони, захисту і відтворення прав і інтересів особи, держави, державних і громадських організацій. До них відносять­ся кримінальне право, виправно-трудове право, кримінально-процесу­альне право і цивільно-процесуальне право, екологічне тощо.

Для суб’єктів державного управління суттєвого значення набуває знання норм міжнародного права, регулюючого питання політичної, економічної, науково-технічної, торгівельної, культурної співдружності України з закордонними країнами.

Таким чином законодавство становить складне і надто рухоме норма­тивне утворення. Для його системного упорядкування й удосконалення застосовуються різноманітні засоби. Один із них пов’язаний з виданням зведених актів, що служать формою кодифікації законодавства в тій чи іншій галузі. До них належать кодекси (кримінальний, адміністратив­ний, кримінально-процесуальний та інші).

Неухильне удосконалення законодавства є однією з умов додержан­ня законності, а також підвищення рівня управління.

Аналізуючи вказане, можна виділити наступні основні тенденції розвитку законодавства в сучасний період:

- усунення прогалин в правовому регулюванні в зв’язку з виник­ненням ринкових відносин;

- зміна засобів правового регулювання;

- поглиблення демократичного потенціалу правових актів для сти­мулювання активності громадян;

- подолання розбіжностей і суперечностей в законодавстві, право­вій системі і підвищення питомої ваги законів;

- забезпечення своєчасного оновлення законодавства в сучасних умовах.

Глибоке розуміння і знання відмічених тенденцій має велике прак­тичне значення, оскільки дозволяє керівникам всіх рівнів правильно орі­єнтуватися в обставинах, що змінюються і вміло застосовувати правові норми для рішення актуальних завдань управління в масштабах країни.

Правові акти і норми

Правову систему, законодавства становлять складні нормативні утворення. Такий своєрідний розподіл їх на галузі, комплекси призво­дить далі до виділення правових актів. Акти є безпосереднім юридичним результатом правотворчої діяльності держави — форма вислову норм права, що застосовується державними органами для вирішення питань певної компетенції, для регулювання поведінки, діяльності громадян і організацій. Правовий акт в широкому розумінні неоднозначний. Його можна розглядати як дію (правомірну), юридичний факт, як підставу для правових наслідків, результат правомірної дії (юридична норма, ін­дивідуальний наказ та інше,), юридичний документ, як зовнішнє словес­но-документальне оформлення волі.

Для всіх правових актів характерні такі властивості, як вислів в сло­весно-документальному вигляді, вольовий характер, закріплення засо­бів регулювання поведінки — юридичних норм, індивідуальних наказів, автономних рішень. Нормативний акт володіє наступними рисами:

- видається в межах компетенції відповідного органу держави або наданих державою правотворчих повноважень громадській орга­нізації;

- володіє обов’язковою силою, що зв’язує з процедурою опубліку­вання, доведення акта до виконавця;

- перебуває в «правовій ієрархії» і відповідає Конституції України, законам, актам вищих органів.

Розмаїття правових актів вимагає з’ясування основ їх класифікації, це важливо і в практичному відношенні, оскільки дозволяє керівникам

всіх рівнів уникати недооцінки системної характеристики актів, зміщен­ня їх видів і вибору одного з них, який не завжди служить ефективному рішенню завдань. З урахуванням вказаного можна виділити наступні види правових актів:

- Верховна Рада України — закони і постанови;

- Президент України — укази, розпорядження;

- Кабінет Міністрів України — постанови;

- Міністерства, державні комітети — накази, інструкції, розпоря­дження, вказівки;

- місцеві ради — рішення;

- адміністрація підприємств, закладів, організацій — накази, ін­струкції, вказівки.

Вказані вище правові акти перебувають між собою в певному співвідношенні. Підґрунтям цього співвідношення є принцип пріо­ритету закону, що означає видання всіх актів на основі і на виконання законів. Забезпечує стабільність регулювання і можливість вільного вибору альтернатив поведінки в рамках закону. Зменшує потребу в безлічі оперативно-конкретних актів, інструкцій, роз’яснень, зміцню­ються засади саморегулювання поводження учасників управлінської діяльності.

Продовжуючи розмежування правової системи, законодавства, акта, необхідно виділити первинний нормативний елемент норми права.

Правова норма — є встановлене правило, що забезпечує державою загальнообов’язкове поводження і надає учасникам правовідносин пра­ва, що покладають на них обов’язки і відповідальність. Державно-влад­ний характер юридичної норми означає директивно-орієнтуючий вплив, що володіє цінністю і інформативністю. Норми створюють режим пове­дінки діяльності учасників правовідносин шляхом уповноваження (на­дання дозволу), зобов’язання і заборони їх дії. Норми мають такі власти­вості як-то: масштаб, еталон поведінки людей, колективів — це правило узагальненого характеру, первинний елемент системи, державно-влад­ний наказ, формально-визначене правило.

Класифікація правових норм має важливе теоретичне і практичне значення, бо дозволяє не тільки правильно обирати їх при підготовці акта, знайти вірне співвідношення засобів нормативного впливу на сус­пільну поведінку, але й діяти в тому юридичному режимі, що «задаєть­ся» відповідною нормою. Керівник повинен враховувати дані обставини й уникати нівелювання норм і недооцінки їх специфіки.

За засобом впливу на поводження учасників правовідносин в юри­дичній літературі пропонуються різні класифікації правових норм. В одних випадках це норми, які зобов’язують або забороняють уповнова­жуючі, в інших — регулятивні (правостановлення) і охоронні з відповід­ними, більш конкретними видами впливу.

Для керівників усіх рівнів, що беруть участь у підготовці актів і ви­борі тих чи інших норм в прийнятті правових актів, важливо правильно обирати види норм і знаходити обґрунтоване співвідношення між ними, уникати надмірної кількості відсилкових норм, норм-доручень, які при­зводять до переміщення центру тяжіння в реальному рішенні питання на інші рівні, норми, а також функції і завдання органів. Висока якість норм, юридичні правила підготовки різних видів актів, введення най­більш оптимального юридичного режиму для тих чи інших видів ді­яльності, гарантує чіткість і точність усіх правових наказів, правильне сприймання їх виконавцем і дійове здійснення. З’ясування цих реко­мендацій допоможе керівникам гнучко оцінювати характер і масштаб своїх юридичних дій на стадії підготовки і реалізації правових актів, міру самостійності і «юридичної некомпетенції» при виборі альтернатив правомірної поведінки.

Правові акти міністерств і відомств

Чільне місце в правовій системі України займають акти міністерств і відомств, що пояснюється їх роллю в державному апараті, в управлінні країною. Міністерства, державні комітети та відомства є центральними органами державного управління, що здійснюють важливі функції галу­зевого та міжгалузевого управління.

У силу висвітленого, зрозуміла природа актів центрального органу управління. Для них характерно відображення функцій і повноважень міністерств, переважність нормативно-регулюючих актів у межах галу­зей, сфер, точне виконання законів, урядових рішень, правотворча на­правленість для всіх актів в галузі, сфері.

У міністерствах видаються такі види актів управління: накази, інструк­ції, вказівки, інформаційні листи, рішення (постанови) колегії, положення, статути, правила, методичні вказівки (рекомендації). Найбільш важливим за змістом і юридичною силою є наказ як директивно-розпорядний акт, що видається в порядку здійснення єдиноначальності міністром чи його заступ­никами. За допомогою наказів вводяться різноманітні загальнообов’язкові правила поведінки, що адресуються всім ланкам і посадовим особам.

Накази видаються: з організаційних питань планування, при підве­дені підсумків виконання планів тощо.

Інструкція видається для встановлення порядку виконання іншого правового акту, групи норм цього акта, однієї норми, для встановлення порядку виконання певних функцій, дії різноманітними органами і по­садовими особами, для яких акти міністерства обов’язкові в силу підпо­рядкованості чи прямої вказівки.

Вказівка — акт міністерства з питань господарчо-розпорядчої ді­яльності. За їх допомогою вирішуються питання більш окремого, опе­ративного характеру, обмеженого терміну дії, пов’язані з організацією, виконанням і уточненням прийнятих рішень.

Інформаційний лист — акт управління, який в собі не містить кон­кретних приписів, а використовується для доведення до відома підпо­рядкованих організацій змісту актів вищих органів, місцевих органів влади, актів інших міністерств і відомств, а також інших засобів повідо­млень інформаційно-методичного характеру.

Значне місце в системі правового забезпечення займають рішення коле­гій. Узагальнення досвіду дозволяє виділити такі, найбільш типові питання розвитку галузей, що розглядаються на засіданні колегій і міністерств:

- проекти річних і перспективні плани розвитку і діяльності; комп­лексні програми; науково-технічні прогнози; удосконалення управління;

- стан виконання найважливіших функцій міністерства;

- хід виконання законодавчих і урядових актів, власних рішень, наказів міністра;

- стан роботи з кадрами та інші.

За результатами обговорення більшістю голосів приймається рі­шення колегії. В рішенні повинні міститися оцінки стану справ, заходи з його поліпшення, доручення відповідним працівникам і організаціям, терміни здійснення конкретних заходів. Рішення колегії підписується міністром і має самостійну юридичну силу. У разі необхідності видають­ся накази міністра.

В разі неузгодженості між міністром і колегією, міністр проводить в життя своє рішення, доповідаючи про виниклі суперечності Кабінету Міністрів України, а члени колегії, в свою чергу, також можуть повідо­мити свою позицію Кабінету Міністрів.

Необхідно зазначити, що серед актів центральних органів чільне місце посідають спільно прийняті акти, які відбивають складність комплексних завдань і механізм взаємодії у їх рішеннях. Це можуть бути рі­шення колегій міністерств, однойменні спільні акти однорідних органів, наприклад, декількох міністерств, які виконують доручення уряду з од­норідних питань, а також спільні акти міністерств і відомств.

Відомчі акти повинні негайно доводитися до відома виконавця — шляхом експрес-інформації, розмноження і розсилки, публікування в галузевих газетах, виступах і роз’ясненнях та тощо. Найважливіші нор­мативні акти публікуються в відомчих збірках, які періодично уточню­ються і оновлюються.

Локальні правові акти

У правовій системі питому вагу займають локальні акти, що вида­ються у нижчих підрозділах. Це акти, що призвані забезпечити вико­нання покладених на ці організації функцій. Локальні акти є начебто нижчим ступенем всієї правової ієрархії, на якій нормативні поло­ження зливаються з конкретизуючими їх нормами, з індивідуальними наказами, з частим повторюванням їх юридичних дій. Вони відрізня­ються більшою динамічністю і оперативністю, спрощеним порядком опрацювання і прийняття високою часткою ненормативних поло­жень, які «доводять» норми права до стадії їх практичного здійснення, більшою мірою зближення суб’єктів, приймаючих рішення, і об’єктів, виконуючих їх.

У сучасний-період помітно зростає роль локальних актів у загальній системі нормативно-правового регулювання. В основі такої тенденції ле­жить, передусім, процес, при якому відбувається підвищення ролей ни­зових організацій в результаті перебудови управління і господарського механізму, чималого розширення їх прав і збільшення відповідальності за рішення покладені на них завдань. Перерозподіл в системах управлін­ня повноважень від верху до низу призводить до загального зростання питомої ваги локальних актів, до різкого збільшення кола питань, для вирішення яких вони приймаються, до більш самостійного вибору за­собів вирішення завдань. Керівники повинні враховувати, що в низових організаціях діє система рішень, зв’язаних між собою і підпорядкованих досягненню загальних цілей, які стоять перед ними. Всі рішення пови­нні діяти узгоджено і не суперечити одне одному.

У межах своєї компетенції керівник видає накази, за допомогою яких вирішуються основні питання управління, планування, виробни­цтва, праці, соціального розвитку підпорядкованої організації. Наказам

повинні відповідати всі інші види правових актів, що видаються на ін­ших рівнях управління.

Загальнонормативні документи, такі як інструкції, положення, стандарти, що регулюють порядок діяльності в тій чи іншій сфері, вводиться в дію за допомогою «підпису, що затверджує» керівник. Можна рекомендувати замість наказів використовувати такі форми рішень, як усне чи письмове рішення, вказівку, резолюцію, службові записки та інше.

Заступники керівника дають розпорядження у відповідності з роз­поділом обов’язків і закріпленими за ними повноваженнями.

Керівники відділів і служб мають право надавати розпорядження, в межах своєї компетенції, які є обов’язковими для виконання.

Підготовка рішень повинна мати планомірний характер. Прийняття найбільш важливих рішень, передбачених в організаційних планах, пла­нах заходів та інше означає завчасне визначення теми рішень, термінів і осіб, відповідальних за його підготовку.

Прийняттю рішення за необхідності передує обговорення його про­екту. Керівник зобов’язаний вислухати пропозиції осіб, які беруть участь у підготовці проекту, фахівців, узагальнити їх і виробити загальну оцін­ку. В разі необхідності можуть бути видані доручення по уточненню, до­робці проекту рішення.

Локальний правовий акт, який приймається, повинен відповідати комплексу вимог:

- показувати основні цілі управління в масштабі країни, галузі, ре­гіону;

- не повторювати раніше прийняті рішення за даним питанням і не суперечити їм;

- точно відповідати законодавству, тобто бути прийнятим в межах компетенції посадових осіб, органів з урахуванням діючих право­вих норм;

- бути своєчасними, тобто не відставати, а випереджати хід подій, впливати на них саме в той період часу, який потребує такого впливу;

- бути діловим, виключати смислові і стилістичні помилки, неточ­ності термінів, що застосовуються, невиразність вказівок (зобов’я­зати, доручити, прохати, рекомендувати, затвердити, схвалити).

Локальний акт вважає виконаним, якщо повністю або в основному досягнута ціль, сталися реальні очікувані зміни в ході і стані процесів

управління і діяльності. Підтвердженням їх служать статистичні та інші дані, довідки виконавця, фактичне вивчення справ на місці. Для аналізу результатів створюється група фахівців, які здійснюють аналіз виконан­ня рішень, тобто визначать причини невиконання (або часткового вико­нання) актів, в тому числі об’єктивні причини, їх низьку якість, помилки виконавця. Результати аналізу направляються керівникам, низовим ор­ганізаціям і служать інформаційною основою для подальшої роботи по розробці правових актів.