2.     Координація — функція державного управління в боротьбі зі злочинністю

Для того, щоб детальніше розглянути поняття взаємодії державних ор­ганів в боротьбі зі злочинністю в Україні, нам необхідно з’ясувати поняття «координація», яке дуже схоже до взаємодії, але не тотожне за змістом.

У Великій Радянській Енциклопедії зазначено, що слово «коорди­нація» походить від лат. со [сит] — спільно та огсіілайо — упорядкуван­ня, погодження, сполучення, приведення до ладу, у відповідність (дій, понять, складових частин чогось)»14. Базуючись на цьому визначенні, можна сказати, що координація означає погодження шляхом упорядку­вання, приведення системи у відповідність. За допомогою координації, таким чином, досягається упорядкування системи, погодженість функ­ціонування її елементів. Без координації як засобу упорядкування час­тин та елементів системи немає власно, і самої системи.

Вперше визначення координації у своїй праці приводить П.М. Кер- женцев, він пише: «Координація, тобто узгодження праці, як правило зустрічається між тими елементами організації системи, які знаходять­ся на одному рівні, тобто не підпорядковані і не керують один одним, а перебувають в стані рівноправності15.

Дуже близьке за змістом значення координації наводить польський вчений Я. Зеленевський. «Координація, — пише він, — являє собою різ­новид взаємодії, що характеризує відносини між організаційними під­розділами, що складаються з неузгоджених, розчленованих елементів... Координація (взагалі є взаємозв’язок між організаційними підрозділа­ми, що являють собою предмет горизонтальних зв’язків між ними) на відміну від «вертикально» службових і функціональних зв’язків, які проходять між ними»16.

А. Лунєєв розглядає координацію в управлінні як «узгодження» і встановлення доцільного співвідношення дій різних органів, їх структур­них підрозділів, а також службовців для досягнення певних цілей з най­меншими затратами сил та засобів17. Автор визнає можливість здійснення координаційної діяльності не тільки між рівними згідно з ієрархією орга­нами, що характерно для вищенаведених поглядів, але й між елементами системи, які знаходяться на різних управлінських рівнях. Метою такої ді­яльності є підвищення ефективності роботи апаратів управління.

Ґрунтуючись на тлумаченні термінів «координація» та «взаємодія» в значенні погодженості, наведені автори вважають їх близькими за

14 Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. — М.,1973. — Т. 13. — С. 121

15 Керженцев П.М. Принципы организации. Избранные произведения,— М., 1968.— С.24.

16 Зеленевский Я. Организация трудовых коллективов,— М., 1971. — С. 64-67.

17 Лунеев А.Е. Координация в государственном управлении. // Сов.госуд. и право 1971. — № 11., — С.69.

змістом, а деякі навіть тотожними. Деякі автори, користуючись термі­ном «координація», взагалі не вживають терміна «взаємодія»18.

Деякі автори вважають, що координація — це діяльність щодо здій­снення організації взаємодії, що поняттям «координація» охоплюється поняття «взаємодія»19.

Г.Г. Зуйков, визначаючи координацію, наводить нові характерні ознаки, які дозволяють відмежувати її від інших взаємопов’язаних і близьких за значенням понять. Він стверджує, що «координація — це діяльність суб’єкта управління по відношенню до підлеглих органів, на відміну від взаємозв’язку вона містить в собі елементи підпорядкування рішенням координуючого органу»20. З наведеним вище визначенням, в цілому можна погодитися, зазначаючи те, що автор проводить розмеж­ування не від «взаємодії», як він пише, а від «організації взаємодії».

Деякі автори вважають, що між координацією та взаємодією від­сутня різниця за сутністю і розрізняються вони між собою тим, що при координації погодженість досягається за рахунок власних повноважень суб’єкта управління, в той час як при взаємодії вона досягається за допо­могою домовленостей рівних за своїм становищем партнерів.

Наведені вище визначення дозволяють назвати наступні ознаки ко­ординації:

1) координація за своїм характером є діяльність суб’єкта управління;

2) у процесі координації проявляються власні ознаки цієї діяльності;

3) вплив суб’єкта на об’єкт згідно із законом ієрархії;

4) об’єктами координації можуть бути лише взаємодіючі служби, підрозділи, органи які є підсистемами в системі правоохоронних органів;

5) мета координації — направлення діяльності взаємодіючих під­систем на виконання загальних для них завдань;

6) загальні завдання вирішуються кожним із взаємодіючих органів самостійно, автономно.

На нашу думку, у поняттях «координація» та «взаємодія» є істот­ні відмінності. Більше того, не зовсім логічне (правомірне) навіть саме питання про порівняння цих понять, оскільки це цілком різні за своїм

18 Мангутов И.С., Уманский Л.И. Организатор и организаторская деятельность,—Л.: ЛГУ, 1975,- С, 103-130.

19 Научная организация управления в аппаратах милиции. — М.,1975. — С. 142 та ин.

20 Зуйков Г.Г. Научная организация управления и труда в следственных аппаратах органов внутренних дел. — М.: ВШ МВД СССР, 1974, — С. 46.

значенням поняття, співвідношення яких з відомою часткою умовності може бути відображено в схемі: причина (координація) — наслідок (вза­ємодія) з урахуванням того, що не завжди наслідком координації може бути взаємодія, також як причиною останнього — координація, і що можливо взаємопроникнення їх одне в одне.

Вивчаючи проблеми координації, автор Ю.М. Козлов дійшов висно­вку, що «вихідні позиції, необхідні для правильного розуміння сутності координації, в основі своїй єдині в усіх розглянутих випадках. Коор­динація, відповідно, завжди є погодженням дій для досягнення певних спільних цілей»21. У такому варіанті вказаний термін використовується у філософії, соціології, праві, кібернетиці. Але разом з тим, як зазначає Ю.М. Козлов, що «на базі єдиного розуміння сутності сформувалися різні, іноді прямо протилежні судження з приводу її конкретного зі­ткнення з управлінням».

В.М. Плішкін з цього приводу зазначає, що при цьому, однак, в наяв­ності загальне визнання органічного зв’язку координації з управлінням і в результаті вказані розбіжності відносяться переважно до характеру цього зв’язку. «Це надто істотна проблема, від розв’язання якої залежить багато що, зокрема, і нормальне функціонування самого управління»22.

На наш погляд, узагальнюючи точки зору різних авторів, можна на­вести декілька найбільш значущих у теоретичному і прикладному ас­пекті варіантів розуміння терміна «координація», а саме:

- функція управління (як процесу) і діяльності апарату управлін­ня;

- самостійна функція управління;

- невід’ємний елемент будь-якої функції управління;

- мета управління;

- означає погодженість дій тільки підпорядкованих сторін і т. ін.

Одже, координацію можна розглядати як провідну функцію держав­ного управління, направлену на узгодження і досягнення загальної для елементів конкретної соціальної системи мети , тобто — взаємодію23.

Наведене поняття координації є загальним для будь-якої соціаль- но-керованої системи, в тому числі і для органів внутрішніх справ, хоча

21 Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством СССР.- М., 1976.— С.16.

22 Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ. Підручник для слухачів і курсантів вищих закладів освіти МВС України. - К.,1999. - С.505.

23 Авт. визначення

стосовно конкретної системи зміст ряду загальних ознак може змінюва­тися, відображаючи особливості та умови її функціонування.

При визначенні поняття координації відповідно до особливостей системи органів внутрішніх справ необхідно в першу чергу враховувати специфіку функціонування суб’єктів і об’єктів управління, а також мету вказаної системи.

Розглядаючи особливості функціонування суб’єктів управління в системі органів внутрішніх справ, покликаних разом з іншими державни­ми органами виконувати і функцію координації, необхідно мати на увазі, що органи внутрішніх справ належать до складної соціальної системи і в той Же час являють собою одну із підсистем державного апарату України. Тому в якості суб’єктів управління разом з керівниками органів внутріш­ніх справ на різному рівні виступають і інші органи та підрозділи.

Наступною особливістю, що розкриває специфіку координації в умовах системи органів внутрішніх справ, є те, що в якості і в більшості випадків виступають самі органи внутрішніх справ, їх різні структурні підрозділи, хоча для вирішення головних завдань, що стоять перед ними, вони часто залучають інші державні органи та громадські організації, які в свою чергу теж стають об’єктами координації.

Третьою особливістю координації в органах внутрішніх справ, що ві­дображає специфіку сфери суспільних відносин, в яких діють правоохо­ронні органи — їх цільове призначення, тобто боротьба зі злочинністю і охорона громадського порядку.

Отже, стосовно специфіки діяльності органів внутрішніх справ, ко­ординацію можна визначити як управлінську діяльність, направлену на узгодження функціонування служб, підрозділів і окремих праців­ників — органів внутрішніх справ для досягнення загальних цілей кон­кретної системи (підсистеми).

Наведене нами визначення є загальним для всіх видів координації, що зустрічається в практичній діяльності органів внутрішніх справ і міс­тить їх загальні ознаки. Але специфічні особливості конкретних видів координації можна розкрити лише при детальному розгляді їх змісту, а це виходить за межі вказаної теми.

Координація — складне поняття, що охоплює своїм змістом відмін­ні між собою явища, які в той же час мають і загальні ознаки. Як уже зазначалось, у процесі координаційної діяльності може узгоджуватися, направлятися до єдиної мети функціонування як взаємодіючих, так і не взаємодіючих органів, підрозділів, окремих співробітників. Наприклад,

реалізацію процесу боротьби з організованою злочинністю, можна уяви­ти у вигляді певного алгоритму (етапу) і ступінь його реалізації може бути різною (виявлення правопорушення; його розслідування та роз­криття; встановлення особи, що скоїла злочин; судовий розгляд справи; здійснення заходів, направлених на перевиховання правопорушника). Тому в боротьбі зі злочинністю, дотримуючись наведеного алгоритму, беруть участь різні державні органи і підрозділи, які входять у систе­му кримінальної юстиції, а саме: правоохоронні підрозділи органів вну­трішніх справ України, Служби безпеки, митні органи, прокуратури, суду, юстиції тощо.

Але при вивченні функціонування вказаних органів стосовно орга­нізації взаємодії і координації в процесі здійснення боротьби зі злочин­ністю, можна відмітити, що в одних випадках підрозділи МВС України можуть взаємодіяти між собою, тобто внутрішня взаємодія, а в інших — зовнішня. Як бачимо, в реальній дійсності та на практиці можуть зустрі­чатися два види координації:

а) координація взаємодіючих і б)координація не взаємодіючих під­розділів.

Спільним в змісті цих видів координації (взаємодіючих і не взаємо­діючих об’єктів) є те, що як в одному, так і в іншому випадках здійсню­ється єдина по суті, управлінська по характеру діяльність, яка перед­бачає об’єднання зусиль і можливостей елементів системи органів вну­трішніх справ, направлення їх функціонування на досягнення загальної мети. Різниця між цими видами координації обумовлюється специфі­кою об’єктів координації, ступенем узгодженості їх дій при виконанні конкретних завдань.

Координація взаємодіючих органів або організація взаємодії за сво­єю сутністю відрізняється від координації не взаємодіючих органів тим, що тут об’єкти впливу взаємопов’язані між собою вирішенням загальних завдань, внаслідок чого їх діяльність набуває певної специфіки, пов’яза­ної насамперед особливостями спільного функціонування елементів од­нієї системи.

Характерним прикладом у цьому аспекті є Закон України «Про ор­ганізаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», де в ст. 8 другого розділу вказується, що при Президенті України ство­рено Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю. Ця структура покликана здійснювати координацію ді­яльності всіх державних органів, які зобов’язані вирішувати завдання по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією. В її склад вхо­дять: Голова Служби безпеки України і його заступник — керівник спе­ціального оперативного управління; міністр внутрішніх справ України і його перший заступник — керівник Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю; Голова Правління Національного банку України; Голова Державного комітету у справах охорони державного кордону України; Голова Державного митного комітету; начальник Го­ловного управління державної податкової служби України. До складу Координаційного комітету можуть входити керівники інших мініс­терств та відомств, які приймають участь у боротьбі з організованою злочинністю.

У засіданнях Координаційного комітету беруть участь Голова Комі­сії Верховної Ради України з питань боротьби з корупцією і організова­ною злочинністю, Генеральний прокурор України, начальник управлін­ня Генеральної прокуратури України по нагляду за виконанням законів спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю.

До компетенції вказаного Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю відноситься:

1) координація і сприяння діяльності органів, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю;

2) розробка стратегії і рекомендацій відповідно до тактики бороть­би з організованою злочинністю;

3) організація співробітництва з питань боротьби з організованою злочинністю з відповідними органами інших держав та міжна­родними угодами;

4) підготовка щорічних і спеціальних доповідей про стан органі­зованої злочинності в Україні, основні напрямки та результати боротьби з нею і внесення їх на розгляд Президента України та Верховної Ради України;

5) вирішення питань про розпорядження фондом сприяння бороть­би з організованою злочинністю тощо.

Для науково-дослідного забезпечення боротьби з організованою зло­чинністю при Координаційному комітеті створено міжвідомчий центр з проблем боротьби з організованою злочинністю.

Рішення Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю, що приймаються в межах його компетенції і відповідно до законодавства України, обов’язкові для виконання державними органа­ми і посадовими особами, до яких вони звернені.

Як висновок, необхідно зазначити, що розосередження функцій спе­ціальних підрозділів по різних правоохоронних органах і спецслужбах з однієї сторони, забезпечує їх спеціалізацію у відповідній сфері МВС України і Службі безпеки України. З іншої ж — роз’єднаність цих під­розділів обумовлює необхідність регламентації на законодавчому рівні їх взаємодії. Тому відповідні закони України доцільно доповнити рядом норм, що визначають структурні, організаційні, оперативно-тактичні заходи взаємодії, а також порядок їх застосування у відповідності відо­мчих нормативних актів з нормативно-правовою базою інших держав­них органів, що ведуть боротьбу з організованою злочинністю.